Контроль работает там, где ответственность неотвратима

Региональные контрольно-надзорные органы (КНО) сегодня не имеют методической поддержки на системной основе и единого понимания требований природоохранного законодательства. В докладе ИГМУ НИУ ВШЭ, подготовленном для Общественного совета при Росприроднадзоре, отмечается: полная унификация регионального экологического контроля невозможна, поэтому усиливается потребность в координации и обмене опытом.

Исследование ИГМУ охватило практику экологического контроля 85 субъектов Российской Федерации, организацию региональных контрольных органов, их кадровое и техническое обеспечение, профилактическую работу, применение риск-ориентированного подхода и результаты контрольно-надзорной деятельности.

Компетенция региональных КНО законодательно отделена от Росприроднадзора по остаточному принципу: федеральный центр контролирует крупные и стратегические объекты, а регионы – объекты II–IV категорий и локальную работу с отходами. Подобное разделение создает правовую неопределенность и ограничение полномочий регионов. В частности, региональные инспекторы – первичное звено системы охраны природы – напрямую выявляют незаконные свалки, несанкционированные вырубки и неучтенные объекты негативного воздействия, но не имеют права проверять лицензированную транспортировку и хранение отходов I–IV классов, относящихся к федеральному ведению.

По данным экспертов, общая численность инспекторов регионального экоконтроля в РФ на конец 2025 года составила 1689 человек. Однако штатная численность ведомств сильно распределена по территории страны и не коррелирует с площадью регионов или их населением: в 22 субъектах РФ инспекторский состав не превышает 5 человек. 

Для оптимизации процессов 9 регионов разработали собственные ГИС (например, «Экологическая карта Татарстана»), совмещающие открытые базы данных и общественный экологический контроль. В то же время большинство регионов используют базовые федеральные платформы (ЕРВК, ЕРКНМ, ГИС ТОР КНД, ПТК «Госконтроль», ПТО УОНВОС), но систематические сбои этих систем часто препятствуют оперативному согласованию проверок.

В рамках реформы КНД региональные органы сместили фокус с карательных мер на профилактику. Количество профилактических визитов существенно сократилось – с 4286 в 2024 году до 954 в 2025 году, что связано с изменениями нормативной базы и ограничением оснований для их проведения. Основной профилактической мерой остается объявление предостережений (выдано 42 301 в 2025 году). Вместе с тем фиксируется негативная тенденция, когда предписания и административные штрафы подменяются предостережениями даже при неоднократных нарушениях, так как их вынесение не требует проведения согласованных мероприятий с выездом и не влечет за собой серьезных правовых последствий.

Из-за моратория на плановые проверки (в 2025 году по всей стране проведена лишь одна плановая проверка) ключевым инструментом стали контрольные мероприятия без взаимодействия: выездные обследования и наблюдения (проведено 43 091 мероприятие в 2025 году). Число внеплановых проверок в целом значительно снижено, хотя в 2025 году отмечен их двукратный рост (до 442 мероприятий). Главным инициатором внеплановых проверок выступают органы прокуратуры. Попытки регионов самостоятельно согласовать внеплановые проверки часто сталкиваются с отказами (доля согласований в 2025 году составила 34%) из-за высоких требований к доказательству непосредственной угрозы причинения вреда или из-за технических сбоев при передаче материалов.

Периодичность планового контроля определяется категорией риска. Актуализация категорий риска объектов не приносит реальных надзорных результатов в условиях отсутствия плановых проверок. Региональными КНО установлено 333 индикатора риска, однако в 2025 году по ним проведена лишь 51 внеплановая проверка в 16 субъектах. Слабое использование инструмента обусловлено отсутствием автоматизированного сбора данных и высокой долей ручной обработки сведений, а около 21% индикаторов не соответствуют требованиям закона. Процесс мониторинга и фиксации индикатора риска не регламентирован и на практике нигде не отлажен. Риск-ориентированный подход в регионах во многом носит формальный характер, делают вывод эксперты.

Несмотря на то что 77 из 85 субъектов РФ отчитались о достижении ключевых показателей эффективности, методология оценки имеет существенные изъяны. КНО зачастую используют показатели, на которые не могут прямо влиять (например, соотношение причиненного вреда к валовому региональному продукту). Кроме того, в большинстве регионов критерием успеха считается минимальный размер выявленного ущерба окружающей среде. Такая система поощряет пассивность органов: становится выгодно не выявлять и не фиксировать латентный экологический вред ради выполнения целевых отчетов.

По результатам исследования эксперты ИГМУ внесли предложения:

• Точечно расширить возможность возбуждения дел без контрольно-надзорных мероприятий со взаимодействием; 
  
• Передать регионам опыт согласования проверок с прокуратурой; 
  
• Развивать вертикальную и горизонтальную координацию между ТО Росприроднадзора и региональными КНО; 
  
• Совершенствовать мониторинг за региональными КНО и показателями их работы.