«Ответственная бюджетная политика — консервативная политика»

В 2026 году в составе Института государственного и муниципального управления ВШЭ начал работу Центр бюджетных технологий. Его возглавил экс-заместитель министра финансов РФ, заслуженный экономист Российской Федерации, заведующий кафедрой финансового менеджмента Департамента политики и управления Факультета социальных наук ВШЭ Алексей Лавров. Об основных задачах Центра, экономической концепции «оптимальной (де)централизации» и управленческих компетенциях он рассказал в интервью порталу ИГМУ.

— Не могу не начать с вопроса о внешнем госдолге, сумму которого на 1 февраля обнародовало Министерство финансов РФ — 61,97 млрд долларов. Эксперты указывают на максимальный уровень с 2006 года. Насколько критичен для нас этот показатель?

— Общий объём государственного долга Российской Федерации составляет 16,5% ВВП, из которых внешний долг — 2,3% ВВП. Это в разы меньше, чем в большинстве других стран (например, в США госдолг превышает годовой объём ВВП). Правительство с начала 2000-х годов проводит политику по сокращению госдолга и доли в нём внешнего долга с его валютными рисками. Это важный фактор макроэкономической стабильности и устойчивости бюджетной системы. Технический рост объёма внешнего долга обусловлен увеличением государственных гарантий и выпуском валютных облигаций, замещающих прежние выпуски. Никаких оснований для беспокойства нет.

— Бизнес-сообщество высказывает тревогу по поводу повышения ставки НДС с 20 до 22% с 1 января. Насколько это решение реально отразилось на самочувствии малых и средних предпринимателей?

— Прошло всего два месяца, выводы делать ещё рано. НДС по своей природе — самый нейтральный налог. В 1990-е годы он был 28%, позже был снижен до 18%, затем вновь начал расти. Это инструмент регулирования в рамках конкретной ситуации и среднесрочного прогноза. Конечно, его ставка влияет на динамику цен, но рост дефицита федерального бюджета и заимствований привёл бы к большим рискам и для бюджета, и для экономики.

— То есть ставка не повлияет, например, на социальные расходы?

— Для ближайшей бюджетной трёхлетки это мера для сбалансированности бюджетной системы, которая, в свою очередь, необходима для долгосрочного экономического роста. С 2017 года расходы бюджетной системы в России по отношению к ВВП выросли на 3 процентных пункта и составляют около 38% ВВП. Много это или мало? Во Франции значение этого показателя почти 60%, есть страны, где оно меньше 20%. Как показывают исследования, основной фактор межстрановых различий — уровень экономического развития: чем выше ВВП на душу населения (с учётом уровня цен), тем больший уровень налоговых изъятий может позволить себе экономика. Поэтому, когда говорят: «А давайте повысим расходы на что-нибудь важное, они у нас ниже в процентах к ВВП, чем в других странах», нужно ответить на вопрос — за счёт сокращения каких расходов? Чудес не бывает, тем более финансовых. Нужно расти темпами выше среднемировых — тогда будут расти доходы и расходы бюджетов, в том числе за счёт повышения их доли в ВВП.

— Но общество не всегда понимает логику принятия решений, ему кажется, что экономисты всё делают не так. Вспомнить хотя бы отношение к Егору Гайдару и его реформам…

— Егор Гайдар был политиком, который в своё время принял на себя ответственность за тяжёлые экономические решения. Сегодня к ним можно относиться по-разному, но, как писал Шота Руставели ещё в начале XIII века: «Каждый мнит себя стратегом, видя бой со стороны».

По образованию и профессиональному опыту я не экономист, а управленец в сфере общественных финансов. Но точно знаю, что в основе всех управленческих и финансовых решений должен быть экономический анализ. Отечественной экономической школе есть чем гордиться. Концепция энергопроизводственных циклов и территориально-производственных комплексов Николая Колосовского заложила основы современной теории кластеров. Леонид Канторович, получивший Нобелевскую премию по экономике 1975 года, был одним из пионеров экономико-математических методов. А из созданных советскими экономистами-практиками автоматизированных систем управления (уже подзабытых АСУ) похоже, выросли чуть ли не все нынешние подходы к созданию информационных систем и управленческих моделей.

Один из политиков (кто именно — версии разнятся) когда-то заявил: «Дайте мне, наконец, однорукого экономиста, а то они всё время говорят: on the one hand, on the other hand…». Но, видимо, в экономике и управлении это неизбежно, потому что тут, как у Антона Павловича Чехова, — «никто не знает настоящей правды».

Наверное, российским экономистам и управленцам нужно быть более публичными, уметь объяснять и не бояться отстаивать свою точку зрения, объективно, но доступно формулировать выводы и вытекающие из них варианты политических решений.

— Насколько в принципе сейчас устойчива бюджетная система России, учитывая санкции и международную ситуацию в целом?

— Она справилась с предыдущими кризисами (в 2008–2009, 2014–2015 и 2020–2021 годах), справится и с текущими вызовами. У нас есть бюджетные правила, снижающие зависимость бюджетных доходов от колебаний конъюнктурных доходов, есть резервы Фонда национального благосостояния. Сегодня, после тяжёлых, но, видимо, неизбежных уроков 1990-х годов, есть общее понимание, что единственно возможная бюджетная политика — это ответственная, а значит, по определению консервативная политика, снижение дефицита и ограничение госдолга. Если темпы экономического роста и бюджетные доходы окажутся выше прогноза — что ж, лучше внести (а на это есть свои правила) изменения в бюджеты и увеличить расходы, чем думать, какие соглашения о субсидиях или госконтракты нужно расторгнуть.

— То есть менять подходы нецелесообразно…

— Если что-то можно не менять, то и не нужно менять. Нужно выявлять конкретные проблемы и принимать точечные решения, в том числе по корректировке (но не пересмотру) действующего регулирования. Конечно, везде есть что улучшить, но это уже не создание чего-то принципиально нового, как это было 20–25 лет назад. Иногда государственных финансистов упрекают (как правило, скорее в шутку) в «бухгалтерском подходе». На самом деле этим надо гордиться: это значит, что всё обосновано и просчитано, многократно проверено, есть кому ответить за финансовые результаты, и у любого решения или действия есть так называемый «аудиторский след» — то есть их всегда можно проверить как по форме, так и по существу.

— Если говорить о трудностях, которых стоит ждать в ближайшие три–пять лет, что это будет?

— Есть много желающих прогнозировать на 50 лет и совсем мало — на 3–5 лет. Судя по завершившейся зиме, глобального потепления пока можно не опасаться. Как и для большинства развитых экономик «городского» типа, основной и давно известный долгосрочный вызов — это старение населения. Средняя продолжительность жизни растёт — и это хорошо. Нужно обеспечивать сбалансированность пенсионной системы, в том числе поддерживать добровольные пенсионные накопления, развивать здравоохранение. И стимулировать рождаемость — но не только прямыми выплатами, а в сочетании с ростом реальных доходов, доступностью ипотеки или (это нужно обсуждать) аренды жилья, качественного образования. А это вновь экономический рост и снижение инфляции.

С точки зрения бюджетных технологий бюджетные расходы должны быть «доставлены» ровно в том объёме и тем, кому они предназначены. Однако как правильно всё спланировать — нужно решать отраслевым специалистам, но, как говорят финансисты, в пределах базовых, то есть в рамках действующей политики, и дополнительных, обеспеченных выросшими доходами и (или) оптимизацией расходов, бюджетных ассигнований.

— Насколько Россия сейчас чувствует себя устойчиво в мире? Есть мнения, что в Европе экономический кризис. Можно ли говорить о кризисе в РФ?

— Как себя может чувствовать четвёртая экономика в мире? Наверное, лучше, чем пятая, но хуже, чем третья. Поэтому нужно обеспечивать дальнейший экономический рост, бороться за своё место в системе разделения труда, искать новые рынки, новых партнёров, которые заинтересованы в нашей продукции, генерировать инновации…

— Есть эксперты, которые настаивают на суверенной экономике, отрыве от глобального мира. Насколько такой подход рационален?

— В современной экономике это невозможно и не нужно. Но есть критические сферы и отрасли, в которых должна быть технологическая независимость или готовность быстро и экономично заместить импортные товары. А в целом лучшее импортозамещение — это экспортная экспансия. В Китае когда-то не было ничего своего, а теперь, кажется, есть всё и везде.

— Есть вопросы к тому, как они этого добились, разбирая, в том числе, чужие технологии…

— Как говорил кузнец Степан в фильме «Формула любви»: «Ежели один человек построил, другой завсегда разобрать сможет». Но разобрать и разобраться тоже нужно уметь, а чтобы собрать — нужна целая технология. Значит, страна оказалась восприимчива к инновациям — технологическим и социальным. Любой прогресс — научно-технический, экономический, социальный — как раз и базируется на встроенности в единые тренды и на последующей генерации новых идей.

— Россия встроена в такие тренды?

— Конечно. Не просто встроена, но в ряде сфер задаёт тон. Возьмём информатизацию государственного управления и оказания государственных услуг. Такой системы нет ни в одной стране мира, а мы уже привыкли не только информацию, но и юридически значимые документы получать дистанционно в несколько «кликов».

Если говорить о госфинансах, то Россия — единственная страна в мире, в которой на всех уровнях, от федерального до поселенческого, законодательно утверждаются программные бюджеты на трёхлетний период с чёткими целевыми индикаторами, разделением так называемых действующих и принимаемых расходных обязательств. А это гарантии исполнения социальных обязательств, целеполагание и предсказуемость для органов управления, государственных и муниципальных учреждений, бизнеса. У нас есть объективные и прозрачные методики распределения межбюджетных трансфертов, полноценное казначейское исполнение бюджетов, не имеющие аналогов ГИС «Электронный бюджет» и Единая информационная система в сфере закупок (и многие другие ГИС).

Это наши конкурентные преимущества, и ими надо активнее пользоваться.

— Есть страны, которые интересуются нашими наработками?

— Прежде всего это Республика Беларусь как член Союзного государства, а также другие государства — члены ЕАЭС, в рамках которого нормативно закреплены многие принципы и механизмы единого рынка, созданы форматы постоянного взаимодействия. На мой взгляд, российский опыт управления общественными финансами можно и нужно использовать в рамках БРИКС — причём не только при взаимодействии с девятью странами — членами этого объединения, но и для обмена лучшими практиками с десятью странами-партнёрами. Но в принципе можно и нужно взаимодействовать со всеми заинтересованными странами и региональными объединениями. В любой стране есть чему поучиться. Когда-то мы изучали опыт других стран, а сегодня Россия может, а значит, должна быть экспортёром технологий государственного и финансового управления.

— Вы много лет участвовали в разработке и реализации реформ по разграничению расходных обязательств и бюджетных полномочий публично-правовых образований, финансовой поддержки субъектов РФ. Если говорить о регионах — насколько сейчас они находятся в равных экономических условиях?

— Неравномерность экономического развития — это географическая данность. Нужно иметь систему двух типов: для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и для опережающего развития регионов с низким налоговым потенциалом. За последние несколько лет в два раза возросло число регионов, которые не получают дотации на выравнивание обеспеченности — это очень хороший результат. Но остаётся главный вопрос: как распределить финансовую помощь так, чтобы, с одной стороны, обеспечить выравнивание и подтягивание до минимального уровня бюджетной обеспеченности, а с другой — не порождать иждивенческие настроения и сохранять стимулы к наращиванию собственных доходов.

Я сторонник концепции «оптимальной (де)централизации» (именно с частицей в скобках, так как централизация и децентрализация едины): чёткого разграничения полномочий, «добросовестной» конкуренции за финансовые ресурсы и, самое главное, так называемых «жёстких бюджетных ограничений», то есть сохранения «заработанного» собственными усилиями и ответственности за негативные последствия своих действий или бездействия. Например, если прирост собственных доходов региона или муниципалитета приведёт к почти такому же сокращению трансфертов, то вряд ли можно ожидать энергичных действий по наращиванию налогового потенциала. Здесь нужны исследования всей системы межбюджетных отношений. Вот этим (но не только) наш Центр и будет заниматься.

— Центр бюджетных технологий начал активную работу в начале этого года. Что сейчас среди основных задач?

— Если совсем кратко, то мы будем стараться дополнить, а в некоторых случаях — создать компетенции Института государственного и муниципального управления в сфере управления общественными (или, что то же самое, государственными и муниципальными) финансами. Любой вопрос госуправления рано или поздно упирается в деньги. Но с деньгами каждый всё сделает: сначала нужно доказать, что без них никак не обойтись, а затем обеспечить их использование на заявленные цели. А как это сделать? Надо изучать конкретные практики.

Начнём с двух тем: соотношения выравнивания и стимулирования при распределении межбюджетных трансфертов и взаимной увязки программно-целевого и бюджетного планирования. С одной стороны, здесь есть очевидные, на мой взгляд, достижения, с другой — возможности для улучшения либо (а это тоже надо доказать) ситуация, когда «можно не менять».

А тема на перспективу, которой мы планируем заняться вместе с ещё одним новым подразделением в составе ИГМУ — Центром проектного финансирования социальной сферы, — государственно-частное партнёрство в широком смысле. Граница между публичными и частными благами размывается, расширяются возможности для конкуренции. Этим надо учиться пользоваться для повышения эффективности бюджетных расходов и госуправления.

— Вы преподаёте в Вышке с 2009 года, возглавляете кафедру финансового менеджмента в госсекторе. Если смотреть на перспективу ближайших лет, какие компетенции будут востребованы?

— Основная — это умение взаимодействовать. Управленцы государственного (да и частного) сектора должны говорить с «общественными» финансистами на одном языке, понимать, почему им отказали в деньгах (а это типичный и при первом обращении почти неизбежный результат общения), как добиться бюджетного финансирования, обеспечить его результат с соблюдением всех процедур. А финансисты должны понимать задачи управленцев, быть заинтересованными в выработке лучших решений, не считать сложившиеся финансовые практики «священной коровой» и быть открытыми для их оптимизации.

Хотелось бы, чтобы Центр стал для кафедры источником новых знаний, а кафедра — источником запросов студентов и практиков, участвующих в программах дополнительного профессионального образования. Преподаватели должны быть вовлечены в исследования вместе со своими студентами, а исследователи — иметь возможность поделиться знаниями.

Будет ли молодой специалист работать в государственных или муниципальных органах, в учреждениях, госкорпорациях, публично-правовых компаниях, акционерных обществах, некоммерческих организациях или в коммерции — наша задача научить его понимать логику и знать практику принятия и реализации финансовых решений.

— То есть специалист, как раньше говорили, широкого профиля…

— В начале 2000-х годов при обсуждении реформы бюджетного процесса была популярна такая история. Встретились как-то бизнесмен, банкир и государственный финансист. Бизнесмен сказал: «У меня лучшая в мире работа: я каждый день решаю, что делать со своими деньгами».

«Нет, — возразил банкир, — у меня работа лучше: я каждый день решаю, что делать с чужими деньгами».

«Ну что вы, — сказал государственный финансист, — у меня работа гораздо лучше: я каждый день решаю, что делать с чужими деньгами, которые не придётся никому возвращать и для которых единственный результат — их использование на 100%».

А уже позже появилось завершение: «Но тут в комнату молча вошёл ревизор».

Сегодня функционал всех персонажей этой истории принципиально изменился, и им надо давать как можно больше вопросов для заинтересованного обсуждения в рамках общей логики и концепций.