В ВШЭ прошло первое заседание совета по реформе контрольно-надзорной деятельности: экспертные дискуссии и презентация монографии ИГМУ

ИГМУ НИУ ВШЭ и Минэкономразвития провели первое заседание научно-экспертного совета по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности (КНД) под председательством заместителя министра экономического развития РФ Алексея Херсонцева. Участники обсудили международный опыт, оценку влияния проверок на бизнес и первые результаты работы нового механизма – соглашений о надлежащем устранении нарушений, которые позволяют компаниям инвестировать в исправление недочетов вместо уплаты штрафов. Эксперты рассмотрели проект постановления Правительства по донастройке этого формата и определили ключевые направления его дальнейшего развития, включая расширение сферы применения, усиление защиты прав предпринимателей и переход к системному использованию практики партнерского компромисса. Замдиректора ИГМУ Сергей Плаксин в ходе заседания представил энциклопедическую монографию «Государственный контроль в зарубежных странах», подготовленную экспертами Института. 

Как отметил Алексей Херсонцев, задача научно-экспертного совета – собрать площадку специалистов: ученых в области госуправления, правоведов, юристов. Это поможет соединить фундаментальную науку с практическими задачами реформы госконтроля.

– В повестке заседания две темы, – подчеркнул замминистра. – Во-первых, международный опыт и оценка влияния госконтроля на бизнес. Во-вторых, новый институт госконтроля – соглашение о надлежащем устранении выявленных нарушений обязательных требований. Этот механизм позволяет при выявлении нарушений сместить акцент со штрафа на вложения в конкретные мероприятия по устранению нарушений. При исполнении соглашения бизнес освобождается от административной ответственности.

По итогам анализа первых заключенных соглашений, по словам Алексея Херсонцева, механизм уже работает. Он позволяет перевести отношения бизнеса и государства в формат «партнерского компромисса». Особенно важен такой механизм для социально значимых предприятий.

На заседании обсудили и предложения федеральных органов исполнительной власти по донастройке механизма договоренностей. Был представлен проект постановления Правительства России, подготовленный с учетом замечаний заинтересованных ведомств. Эксперты рассмотрели положения проекта и возможные изменения.

Часть предложений пока требует дополнительной проработки. Их объединили в три направления. Первое – расширять сферу применения механизма: подключать новые виды контроля и больше компаний. Второе – улучшать процедуру и защищать права бизнеса: налаживать взаимодействие с прокуратурой. Третье – обеспечивать исполнение соглашения с учетом обстоятельств, которые могут этому помешать. Например, если компания столкнулась с объективными трудностями, это нужно учитывать.

По словам участников совета, эти направления нужно оценить с учетом накопленного опыта. Они могут стать следующим шагом в донастройке механизма, а предлагаемые изменения должны сделать применение соглашений удобнее. Главное – чтобы нарушения реально устранялись, а риски снижались. В дальнейшем механизм должен использоваться не от случая к случаю, а системно – там, где для устранения несоблюдений нужно много ресурсов и времени. Задача остается прежней: направить усилия на безопасность и развитие производства, а не на штрафы.

В ходе заседания участники отметили, что российский опыт контроля не уступает международному. При этом важно учитывать наработки и достижения зарубежных коллег. Самые интересные примеры и опыт в рамках совета были представлены в энциклопедической монографии "Государственный контроль в зарубежных странах", которую представил замдиректора ИГМУ НИУ ВШЭ Сергей Плаксин.

В книге описан международный опыт государственного контроля, демонстрирующий переход от тотальных проверок к гибким, риск-ориентированным и стимулирующим механизмам регулирования бизнеса. Монография содержит детальный анализ 18 механизмов государственного контроля и более 150 практических примеров из мировой практики. Главный вывод исследования - ни одна страна в мире не ставит перед собой задачу тотального контроля всех обязательных требований, отдавая предпочтение их избирательному применению.

– Что мы выяснили по итогам анализа зарубежного опыта контрольно-надзорной деятельности? Ни одна страна не в состоянии обеспечить контроль всего массива обязательных требований, которые в ней существуют, – подчеркнул Сергей Плаксин. – Более того, ни одна страна даже не ставит перед собой такой задачи. Кроме того, мы нигде не встретили такого механизма, как регуляторная гильотина, которая применялась в нашей стране. Фактически все страны дают контрольным органам возможность выбрать те обязательные требования, которые они считают необходимым применять.

Основным инструментом отбора, по словам эксперта, выступают «умные» и адаптируемые проверочные листы, где требования и степень их нарушения ранжируются в баллах. Формирование таких списков базируется на принципах риск-ориентированного регулирования, которое распространяется не только на проверки, но и на разрешительные режимы и ввод новых норм при возникновении резонансных рисков.

Не имея возможности контролировать каждый субъект напрямую, зарубежные государства активно развивают косвенные институты поддержки и внешней оценки. В их числе – репутационные статусы и «звёздные» рейтинги, публичные последствия которых влияют на бизнес сильнее административных штрафов. Кроме того, применяются инструменты самообследования предприятий, обязательные корпоративные системы управления рисками и стимулирование добросовестного поведения. При этом опыт полного рейтингования подконтрольных лиц пока редкий и неоднородный.

– Мы проанализировали мировой опыт рейтингования и, честно говоря, нашли всего два примера. Опыт, которого вы все ожидаете, — китайский — мы оцениваем весьма негативно, потому что там творится какой-то хаос: каждый орган в каждой провинции рейтингует самостоятельно, на собственных принципах. А более или менее развитая система существует, как ни странно, в Италии, – отмечает Плаксин.

Согласно исследованию, смещение фокуса контроля с наказания на обеспечение безопасности позволяет внедрять гибкие регуляторные механизмы. К ним относятся «лестница эскалации», предполагающая постепенное ужесточение мер от предупреждения до приостановки деятельности, а также заключение соглашений с инвестициями в исправление нарушений взамен штрафов.

– Цель контроля — не наказание, а обеспечение безопасности, сохранности охраняемых законом ценностей. И если мы научимся определять, что такое добросовестное поведение бизнеса, — то есть по каким характеристикам можно сказать, что бизнес ведёт себя, условно, хорошо, — и будем уметь работать с оценкой рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, мы сможем внедрять ещё два механизма. Они встречаются в мировой практике, хотя и реже, и мы тоже о них пишем, – заявил Сергей Плаксин.

В современных условиях трансформируется и сама роль плановых проверок: вместо формальных графиков контроль всё больше реагирует на масштабные отраслевые проблемы по поручениям высших органов власти, что подчёркивает запрос на превентивные инструменты регулирования. Плановые проверки сильно ограничены, по мнению эксперта.

– Возможно, стоит пересмотреть эти ограничения и рассматривать план проверок уже не как табличку с непонятно как составленным списком подконтрольных лиц, а как стратегию деятельности контрольного органа на очередной год — с показателями эффективности, с критериями отбора подконтрольных субъектов, которые попадут под плановые проверки, например, с оценкой рисков, – предложил эксперт.

В исследовании предлагается реформировать подход к государственному контролю бизнеса: перейти от формального планирования проверок к стратегическому управлению рисками и развернуть имеющиеся информационные системы навстречу предпринимателям. В частности, предложено расширить функционал государственных реестров, превратив их в сервисы для подбора требований под конкретный вид деятельности и проверки благонадёжности контрагентов. Также предложено трансформировать проверочные листы в обучающие инструменты для бизнеса, а существующую систему консультирования модернизировать по международным образцам – с введением гибких вариантов, включая платные или юридически обязывающие консультации.

– Мечта любого предпринимателя, конечно, — чтобы консультация была юридически обязывающей, чтобы ею можно было защититься при последующих проверках, – подчеркнул эксперт. – И мы нашли такие примеры — именно пару, их очень немного, но они есть, — когда консультация органа является юридически обязывающей.

Отдельное внимание в исследовании уделено цифровизации контрольно-надзорной деятельности и внедрению автоматизированных систем мониторинга (датчиков, камер). Анализ зарубежного опыта, включая практику Китая, показывает, что технические средства не защищены от манипуляций и обхода со стороны нарушителей.

– Несмотря на уголовную ответственность за подделку показаний датчиков, которая введена в Китае для должностных лиц, несмотря на тяжёлую административную ответственность для подконтрольных субъектов, видно, что эта проблема не побеждена. Значит, и мы в нашей стране будем с ней сталкиваться. А о чём это говорит? О том, что от очного контроля мы всё равно отказаться не сможем, – заключает Плаксин.

В заседании научно-экспертного совета также приняли участие заведующий кафедрой административного права Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева Сергей Хазанов, заведующий кафедрой административного права и процесса Российского государственного университета правосудия имени В.М. Лебедева Александр Стахов, проректор – директор научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации Роман Журбин, директор центра технологий государственного управления Института прикладных экономических исследований Президентской академии Владимир Южаков и другие.

Директор Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Андрей Жулин отметил, что в сферу КНД нужно активнее внедрять технологии, прежде всего анализ данных.

– Мы рады, что обсуждение контрольной деятельности возобновляется. Появляется все больше аналитических технологий. Объем данных растет, обрабатывать их вручную не успеваем, но возникают решения, способные кардинально изменить положение, – сказал он. – Ведомства аккумулируют колоссальное количество информации о проверках, выявленных нарушениях, состоянии объектов. Цифровые решения позволяют не только хранить эти сведения, но и прогнозировать риски, различать системные проблемы и локальные отклонения. Подобный подход открывает особые перспективы для механизма соглашений: аналитика помогает оценить, когда компании настроены реально устранить недостатки, а не ограничиться выплатой штрафа. Мы признательны Минэкономразвития за инициативу и начало первого диалога в стенах нашего университета.