Анализ реформы разрешительной деятельности и контрольно-надзорной практики: экономические эффекты, профилактика и меры стимулирования добросовестности

2. Статистический анализ масштабов контрольно-надзорной деятельности в 2024 г. подтверждает сохранение основных тенденций в сфере государственного контроля, связанных с действием федерального закона № 248-ФЗ и моратория на проведение проверок: контрольно-надзорные мероприятия замещаются профилактическими, а плановые – внеплановыми.

Важно отметить два существенных факта:

• количество профилактических мероприятий по сравнению с 2023 г. практически не изменилось;
• профилактические мероприятия затронули 930 тыс. компаний (в пять раз больше чем контрольно-надзорные) или приблизительно каждую 4 компанию в России, обладающую с персоналом.

Можно предположить, что в России сформировалась новая равновесная модель государственного контроля, опирающаяся прежде всего на профилактические, а не на контрольно-надзорные мероприятия.

При этом общее количество хозяйствующих субъектов, охваченных именно контрольно-надзорными мероприятиями в 2024 г. по сравнению с 2022 г. чуть увеличилось со 178 тыс. до 184 тыс., но среднее количество мероприятий в отношении 1 проверенного подконтрольного лица снизилось.

Вероятно, с одной стороны, обеспечен разумный по мнению контролирующих органов охват подконтрольной сферы, а, с другой стороны, ограниченные ресурсы государственных органов не позволяют увеличивать плотность контроля далее.

3. Предложение по внедрению в Российской Федерации механизма «инвестиции вместо штрафов» можно рассматривать как революционную идею, хорошо вписывающуюся в парадигму риск-ориентированного подхода.

Сейчас реальной целью деятельности контрольно-надзорного органа является обеспечение соблюдение принятых обязательных требований с минимальной степенью собственного усмотрения. Возможно именно по этой причине несколько попыток внедрения для контролирующих органов механизмов «управления по результатам», опирающихся на показатели причиненного ущерба (вреда) в подконтрольной сфере привели к весьма скромным результатам.

Однако соглашения «инвестиции вместо штрафов», по крайней мере в том формате, в каком они приняты в странах, активно использующих с 2000-х годов данный механизм, позволяют предусмотреть максимально широкую программу обязательных действий хозяйствующего субъекта, направленную на минимизацию рисков причинения вреда.

Так «стандартными» элементами соглашений могут быть мероприятия, не только направленные непосредственно на минимизацию негативных последствий конкретного случая (выплата компенсаций пострадавшим), но и на улучшения ситуации с управлением рисками причинения вреда в хозяйствующем субъекте или даже в отрасли в целом (аудит рисков независимой организацией, модернизация оборудования, обучение сотрудников и т.д.), в том числе выходящие за простое соблюдение установленных обязательных требований.

В результате контрольный орган получит реальный инструмент взаимодействия с подконтрольными субъектами, направленный на минимизацию рисков причинения вреда в подконтрольной сфере. А поскольку соглашение может быть заключено и не в связи с конкретным случаем причинения вреда, то новое целеполагание получит и профилактическое деятельность.

Очевидно, что внедрение столь новаторского для нашей правовой системы механизма не может произойти одномоментно, а объем реальных полномочий контрольного органа будет зависеть от выбранных способов минимизации рисков, связанных с соглашениями (в том числе, связанных с возможными злоупотреблениями полномочиями).

4. Меры стимулирования добросовестности полка не получили широкого распространения в российской практике – они включены всего в 51 положение о видах государственного контроля и применяются 6 федеральными органами, 14 субъектами и 5 муниципалитетами. Но даже в применяемых случаях в соответствии с законом № 248-ФЗ меры стимулирования носят нематериальный характер, а значит предпринимателю предлагается «обменять» какие-то материально выраженные усилия на нематериальные меры. В результате массово данный инструмент применяется всего в 2 видах государственного контроля.

Однако концептуально положение о том, что контрольный орган должен располагать не только карательными инструментами в отношении лиц, нарушающих обязательные требования, но и поощрительными инструментами в отношении лиц, соблюдающими требования, представляется чрезвычайно полезным.

Потому в докладе предлагается для обсуждения две модели расширения мер стимулирования добросовестности – базовая, не предполагающая мер материального стимулирования, и расширенная, предполагающая материальные меры.

5. В рамках подготовки настоящего доклада был проведен опрос представителей бизнеса, непосредственно взаимодействующих с инспекторами в рамках профилактических мероприятий в период с июня по сентябрь 2024 г.

Кроме небезынтересных фактологических данных (например, о том, что в среднем для сопровождения профилактического визита привлекается 2,5 работника предприятия) результаты опроса отражают восприятие предпринимателями результатов и перспектив реформы.

Подавляющее большинство предпринимателей (86%) высоко оценило пользу профилактических визитов, хотя только 29 % респондентов отметили, что за последние 4 года число взаимодействий между компаниями и инспекторами сократилось. Эти данные подтверждают предварительный вывод о формировании в России новой равновесной модели государственного контроля, опирающегося на профилактические мероприятия.

Также 89 % респондентов поддерживает идею внедрения мер стимулирования добросовестности (перспективам развитиях которых посвящен предыдущий раздел доклада).

Среди мер стимулирования предприниматели ожидаемо называют материальные, а наиболее значимым нематериальным стимулом является возможность получить оперативную консультацию у государственных органов (вероятно инструмент консультирования нуждается в дальнейшем развитии).

«В ответ» предприниматели готовы участвовать в профилактических мероприятиях (91 %) и, что немаловажно и перекликается с внедрением инструмента «соглашения вместо штрафов», внедрять инновации для соблюдения обязательных требований (67 %)

К числу успешно реализованных инструментов предприниматели также относят развитие досудебного обжалования в электронной форме через ЕПГУ и вообще положительно оценивают цифровизацию как основной инструмент сокращения трансакционных издержек взаимодействия с контрольными органами.

6. В докладе также представлен обзор судебной практики высших судов по такому значимому механизму регулирования как отмена результатов контроля и признания решения контрольного органа недействительным.

В данном разделе представлено 10 кейсов, которые, по мнению авторов доклада, имеют значение не только для участников конкретного спора, но позволяют извлечь уроки для работы инспекторов контрольных органов в целом.

На первый взгляд кажется, что эти споры посвящены достаточно понятным действиям инспектора, например, необходимости аккуратно заполнять ЕРКНМ, проверять категории риска, соблюдать процедуры проведения контрольных мероприятий и отбора проб. Однако проблема в том, что, по мнению авторов доклада, в целом судебная практика характеризуется высокой степенью разрозненности. У судов не выработались единообразные подходы для разрешения однотипных споров. На практике это означает, что исход каждого дела и для контрольного органа, и для предпринимателей заранее не определен.

В настоящий момент в системе Консультант+ значится более 13 тыс. дел в арбитражных судах и более 19 тыс. дел в судах общей юрисдикции, в которых предметом рассмотрения судов становились нормы закона № 248-ФЗ. За 4,5 года действия закона в среднем ежегодно рассматривалось 7 тыс. споров. Представляется, что настолько обширная практика нуждается в анализе, обобщении и, возможно, принятии отдельного постановления Пленума Верховного Суда РФ в целях обеспечения единства судебной практики.