Экспертно-аналитическое исследование «Разработка предложений по совершенствованию законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

Почему органам и организациям недостаточно Закона № 59-ФЗ и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в которых изложены правовые позиции, развивающие федеральный порядок подачи и рассмотрения обращений?

Первая причина ведомственного нормотворчества по вопросам рассмотрения обращений в том, что органы власти и организации имеют структурную, процедурную, организационную и иную специфику деятельности. Такая специфика требует отражения особенностей порядка подачи и рассмотрения обращений, уточнение содержательных параметров обращений, которые характерны для соответствующих процедур.

Потребность у органов и организаций в собственном регулировании связана также с тем, что в коммуникациях между лицами, вообще, и между гражданами и органами, в частности, быстро развиваются IT-технологии, которые, в том числе, не могут не распространяться на практику подачи и рассмотрения обращений граждан по электронным каналам связи: информационно-телекоммуникационной сети Интернет, онлайн сервисам предоставления государственных услуг, сервисам Интернет-приемных.

Программы и концепции электронного государства, электронного правительства, электронного оказания услуг населению также включают в себя положения об обеспечении коммуникаций общества и государства посредством IT-технологии и искусственного интеллекта. Последние в сфере рассмотрения обращений граждан развиваются быстрее, чем правовое регулирование успевает оформлять соответствующие информационно-телекоммуникационные отношениях между гражданами и органами власти. Кроме того, рассмотрение обращений граждан, направляемым по электронным каналам связи, еще не до конца апробировано на практике: бывают сбои, хакерские атаки, несовместимости и др.

Если даже на практике понятно, как обеспечить совершение того или иного факта фиксации, удостоверения, сохранения передаваемой информации, обеспечения защиты от сбоев и др., то не всегда понятно, как юридически оформить соответствующие отношения, подобрать правовые категории и зафиксировать правовую форму. Вопрос не столько в сохранении персональной информации, который регулируется специальным законодательством, сколько в обеспечении юридических фактов, правовой значимости электронных действий (бездействия) граждан и органов власти, взаимодействующих по вопросу подачи и рассмотрения обращения через информационно-телекоммуникационные системы. Поэтому второй причиной собственного нормотворчества ведомств по вопросу рассмотрения обращений граждан является необходимость восполнения пробелов Закона № 59-ФЗ, прежде всего, в связи с развитием IT-технологии и искусственного интеллекта.

Поэтому в рамках экспертно-аналитического исследования (ЭАИ) «Разработка предложений по совершенствованию законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» был проведен комплексный и системный анализ актуальных проблем нормативно-правового регулирования процедурной деятельности органов системы публичной власти, а также учреждений и иных организаций, осуществляющих публично значимые функции, и их должностных лиц по рассмотрению обращений.

Методология проведения ЭАИ строилась следующим образом:

В рамках анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих механизм рассмотрения органами системы публичной власти и их должностными лицами обращений граждан и организаций был проведен анализ федеральных и региональных законодательных актов по вопросам правового регулирования порядка рассмотрения обращений граждан органами государственной власти, а также организациями, осуществляющими публично значимые функции.

Проблемы нормативного правового регулирования предопределяются большим разнообразием подзаконных актов, принимаемых органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления по вопросам рассмотрения обращений граждан. Были специально выделены и проанализированы подзаконные акты федеральных и региональных органов исполнительной власти по различным аспектам рассмотрения обращений граждан, поступающих по разным каналам, включая Интернет-приемные, сервисы обратной связи, официальные аккаунты в социальных сетях и т.д.

В рамках исследования проведена системная оценка проблем нормативного правового регулирования порядка рассмотрения органами системы публичной власти обращений граждан, которые были выделены на основании анализа теоретических исследований (проанализировано около 50 монографий и статей, посвященных институту обращений граждан), анализа обзоров обращений, подготовленных федеральными и региональными органами исполнительной власти за последние 5 лет, отчетов глав муниципальных образований за 2022 – 2023 гг., а также экспертного мнения более 10 тысяч должностных лиц в органах системы публичной власти и подведомственных им организациях, на которые возложены полномочия по рассмотрению обращений граждан и организаций.

Основные результаты работы и их новизна заключается в следующих положениях:

• выявлены основные недостатки актуального нормативного правового регулирования рассмотрения органами публичной власти обращений граждан;
• проведен сбор и анализ обзоров (отчетов) обращений граждан федеральных и региональных органов исполнительной власти за 5 лет;
• проведен мониторинг региональных порталов народного контроля и сделан анализ статистики обращений на данные ресурсы;
• проведен мониторинг Интернет-приемных ФОИВ и ВИОГВ, размещенных на их официальных сайтах в сети Интернет;
• проведен анализ официальных аккаунтов ФОИВ и ВИОГВ, а также высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Количественный и качественный анализ проводился с помощью сервисов для анализа статистики в социальных сетях «Крибум», LiveDune и JagaJam, для оценки уровня читабельности использовался сервис «Простым языком»;
• сформированы уникальные базы данных о мониторинге отчетов органов государственной власти о рассмотрении обращений граждан, о мониторинге Интернет-приемных на официальных сайтах органов исполнительной власти, о мониторинге региональных порталов жалоб по типу народного контроля, о мониторинге официальных аккаунтов органов государственной власти в социальных сетях;
• разработаны предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, устанавливающего административно-правовой механизм рассмотрения обращений граждан органами системы публичной власти и организациями, осуществляющими публично значимые функции;
• разработана экспертная анкета, собраны контакты должностных лиц, ответственных в ВИОГВ и ФОИВ за работу с обращениями граждан, проведена верификация разработанных предложений посредством направления писем к должностным лицам с просьбой поучаствовать в экспертном опросе;
• собрана оригинальная база данных о результатах экспертного опроса об эффективности институционализированных и неинституционализированных практик организации и осуществления деятельности по порядку рассмотрения обращений граждан;
• проанализированы правовые акты и впервые обобщен опыт правоприменительной практики в Бразилии, Индии и Китае по вопросам порядка рассмотрения органами публичной администрации, поступающих обращений;
• разработан проект федерального закона по внесению изменений в Закон № 59-ФЗ в целях совершенствования административно-правового механизма рассмотрения обращений граждан органами системы публичной власти и организациями, осуществляющими публично значимые функции.

Разработанный проект федерального закона может быть использован при разработке системных изменений в законодательство Российской Федерации по вопросам рассмотрения обращений граждан и организаций. Результаты экспертного опроса должностных лиц и экспертов по организации и осуществлению деятельности по рассмотрению обращений граждан могут использоваться для обоснования и (или) верификации отдельных положений по изменению законодательства в сфере обращений граждан. Сформированные базы данных могут в дальнейшем применяться как основа для мониторинга и оценки изменений в правоприменительной практике в связи с изменения в законодательстве Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.