The Capital’s Open Budget: Initiation and Prospects
A round table was held on 1 June at the Higher School of Economics, devoted to Moscow’s Open Budget. Officials, experts and representatives of public organisations all gathered to discuss problems of information openness.
Opening the round table, director of the HSE’s Institute for Public and Municipal Management Andrey KLIMENKO remarked that, in economic terms, the budget performs a critical information function and market agents can and should make rational decisions, relying on budget data. If they do not have enough of this information, they will find it hard to determine their policy and the way they should conduct themselves on the market, especially when making long-term or medium-term plans. In this respect, an open budget is important because it reflects the key parameters and the key preferences of the authorities and business may ‘tune its conduct in line with the expenditure outlines that the government specifies for itself.’
Открывая круглый стол, директор Института государственного и муниципального управления ВШЭ Андрей КЛИМЕНКО отметил, что с точки зрения экономики бюджет несет важную информационную функцию, и агенты рынка могут и должны, ориентируясь на бюджетные данные, принимать рациональные решения. Если у них этой информации не хватает, им труднее определять свою политику, свое поведение на рынке, особенно в выстраивании долгосрочных или среднесрочных планов. В этом смысле открытый бюджет важен, потому что в нем выражены основные параметры, основные предпочтения властей и бизнес может «подстраиваться под те расходные направления, которые правительство для себя определяет».
Логику разработчиков открытого бюджета столицы представлял директор Департамента информационных технологий Москвы Артем ЕРМОЛАЕВ . По его словам, первой целью было обеспечение прозрачности деятельности городского правительства, чтобы у любого института общества «была возможность проверять те обещания, которые мы даем публично — как они реально реализуются и как они, самое главное, видоизменяются». Он пояснил, что реалии бюджетного процесса таковы, что городской бюджет раз в год рассматривается Мосгордумой, а дальше, вплоть до следующего ежегодного рассмотрения, происходит много уточнений, перемещений расходных статей, обсудить которые раньше можно было только раз в год. Теперь же у любого жителя Москвы, не говоря уже о депутате Мосгордумы, есть возможность отыскать нужную информацию на сайте budget.mos.ru и более оперативно реагировать на процесс, практически в реальном времени смотреть, что делается для достижения той или иной цели, как перераспределяются расходные приоритеты.
Глава Департамента информационных технологий подчеркнул, что открытый бюджет создает и возможности заработать, в частности для профессиональных консалтинговых агентств, они получают доступ к оперативной информации, которую, квалифицированно интерпретировав, можно представить представителям различных отраслей. Более того, по мнению ЕРМОЛАЕВА , это даст возможность воспитывать консультантов и сторонних экспертов, которые однажды помогут вовремя предостеречь власти от той или иной ошибки.
Выступивший на круглом столе начальник Московского городского казначейства Евгений МЕНЬШОВ рассказал, что разработка портала Открытого бюджета шла «в живом бюджетном процессе». На сегодняшний день бюджет города Москвы на 90% включен в программную часть портала. Созданная автоматизированная система управления городскими финансами имеет профессиональную часть: программу управления бюджетом, которая осуществляется участниками бюджетного процесса на единой информационной платформе. Сейчас в нее включены органы исполнительной власти. Непосредственно главные распорядители со своих рабочих мест заходят на эту площадку и формируют необходимые документы, получая взамен согласованные или готовые формы. Потом эти формы, в частности, при изменении бюджетной росписи, ими санкционируются и направляются на исполнение непосредственно в другую систему (казначейскую), где происходит исполнение бюджетного процесса. В казначейской системе «вращаются» все денежные средства, которые расходуются в бюджете. Ежедневно в режиме он-лайн после завершения операционного дня все данные по исполнению как доходной, так и расходной части бюджета публикуются на этой площадке для того, чтобы в режиме реального времени были видны изменения показателей бюджета по доходам и расходам. «Это действительно две реальные, живые программы, которые работают в реальном времени», — заключил МЕНЬШОВ.
Депутат Мосгордумы Степан ОРЛОВ считает, что созданный комплекс может быть действенным инструментом как парламентского, так и общественного или гражданского контроля. Он напомнил, что в столице действует закон о гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти, и Москва приняла этот закон еще до того, как был аналогичный закон принят на федеральном уровне. Он предложил дополнить этот городской закон гарантиями доступности информации о бюджете города.
Директор управления связанных данных W3C Russia (международная организация по стандартизации, недавно открывшая свое отделение в России) Иван БЕГТИН отметил, что получившийся результат — на мировом уровне. «Порталу не хватает английской версии, но он лучше, чем подобные проекты Всемирного банка, которые делались в Кении или Молдавии, — сказал он. — Россия уже сейчас на 21 месте по открытости бюджета». Однако если говорить о том, чтобы данные бюджета, которые публикуются, имели некое общественное отражение, могли быть использованы коммерческими организациями в их практике, экспертами для анализа, студентами и прочими заинтересованными сторонами, то это требует, чтобы данные предоставлялись в удобном виде. В мировой практике над этим ведется системная работа, в частности над тем, чтобы государство не просто публиковало данные. В Европейском Союзе и Соединенных Штатах есть специальные законы, которые требуют поощрения повторного использования информации. Смысл существования такой системы в том, чтобы ею пользовались. То же самое — раскрытие данных. Смысл не в том, чтобы они лежали мертвым грузом, а в том, чтобы был принят комплекс мер, позволяющий всем заинтересованным сторонам эти данные использовать в своих проектах и инициативах, коммерческих или некоммерческих.
БЕГТИН призвал рассмотреть возможность использования современных стандартов, таких как Semantic Web, Linked Data. Это, по его мнению, «выдвинуло бы Москву на лидерские позиции, потому что в мире подобная практика только-только зарождается». Эксперт предложил также использовать портал не только как средство раскрытия информации, но и в интересах «народного бюджета» — возможности в рамках публичной консультации аккумулировать общественные инициативы по направлениям расходов. Впрочем, это, по его мнению, вопрос уже не информатизации, а политики города.
Эксперт Института управления государственными ресурсами ВШЭ Николай ЛИСИН поставил вопрос о создании регламентов по работе с предложениями, которые будут поступать на портал от общественности. Их обработка, ответы в течение определенного периода, перечень информации, который доступен в общем пользовании, форма его представления — все эти пункты нуждаются, по его мнению, в процедурном закреплении.
Директор Центра развития ВШЭ Наталья АКИНДИНОВА предложила дополнить отражения параметров эффективности государственных расходов за счет отчетов о промежуточных итогах исполнения государственных программ, а также по достижению тех показателей, которые намечены. В последнем ее поддержал директор Института управления государственными ресурсами ВШЭ Борис РУДНИК: «Простому человеку какая разница — пять миллионов или десять мы выделяем на строительство дороги? Главное, чтобы люди знали, что через год автобус пойдет по новой дороге. Либо через два года, если финансирование сокращено».
Кроме того, Наталья АКИНДИНОВА предложила использовать в работе портала сравнительные показатели удельной эффективности, такие как стоимость строительства километра дорог, строительства квадратного метра жилья или благоустройства территорий. Такие показатели, в динамике и в сравнении с такими же показателями в других мировых мегаполисах, помогли бы людям иметь более адекватное представление об эффективности расходов.