Regional strategic planning and development: how to ensure harmony

How can strategic planning influence economic growth in the Russian regions? HSE experts endeavoured to answer this question at the round table discussion "Improving mechanisms for implementing regional strategies, allowing for the requirements of the draft law on strategic planning", held on 11 February.

В начале 2012 года свои стратегии развития имели около половины регионов России, однако информация том, что в ближайшее время будет принят закон, связанный с системой программно-целевого бюджета, стимулировала процесс разработки стратегий, и к апрелю 2013 года свои стратегии утвердил уже 61 субъект. Сейчас документы стратегического планирования имеют 78 из 83 субъектов Российской Федерации (за исключением Москвы, Рязанской области, Карачаево-Черкесской республики, Красноярского края и Чукотского автономного округа).

Стратегия представляет собой базовый управленческий документ, на основании которого выстраивается система принятия решений, вплоть до формирования бюджета. Тем не менее наибольший экономический рост чаще всего демонстрируют не регионы, имеющие хорошо разработанные стратегии, а сырьевые (нефтяные) регионы (Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тюменская область). Так нужны ли регионам стратегии развития для обеспечения сбалансированного и устойчивого экономического развития?

Основной вывод, полученный в результате исследования, состоит в том, что документы стратегического планирования, которые в настоящее время разработаны в стране, по большей части не представляют собой реальные управленческие документы. Во многом это связано с отсутствием единой системы стратегического планирования и сопоставительной базы по набору целевых индикаторов и показателей, срокам и глубине детализации мероприятий в документах стратегического планирования разных уровней, а также отсутствием единой методологической базы в госпрограммах и в указах Президента РФ. Большинство стратегий имеет декларативный характер, а признать декларацию инструментом управления и на основании ее реализовывать политику развития региона весьма сложно.

Главная проблема заключается в том, что ныне утвержденные стратегии не ориентированы на специфику ресурсов региона — природных, финансовых, человеческого капитала. Кроме того успешное выполнение регионами заданных приоритетов своего развития требует увеличения их самостоятельности, поскольку на данный момент значительная часть ресурсов регионов направлена не на выполнение стратегических задач, а на оперативное управление и исполнение поручений федерального уровня.

Директор Института государственного и муниципального управления ВШЭ Андрей КЛИМЕНКО отметил, что закон о государственном стратегическом планировании призван не допустить конфликтов и коллизий на различных уровнях за счет создания четкой взаимообусловленной и взаимоподчиненной иерархии документов стратегического планирования. «Принимаемые нормативные документы надо унифицировать по ключевым траекториям, чтобы страна в целом и ее регионы могли развиваться гармонично, в то же время у регионов должна оставаться определенная доля свободы действий, — сказал он. — В законе необходимо зафиксировать более взвешенную и сбалансированную систему показателей оценки результативности реализации стратегических и программных документов, а также эффективности деятельности органов исполнительной власти».

По словам советника руководителя Департамента градостроительной политики Москвы Светланы БАЧУРИНОЙ, нужно также, чтобы в законе был отражен ряд ключевых позиций: целеполагание должно исходить из имеющейся ресурсной базы, должны учитываться базисные предпосылки развития, с помощью которых будет осуществляться государственное управление, планирование должно осуществляться адекватно системе мониторинга реализации стратегий. Закон должен обеспечивать устойчивое развитие отраслей и территорий, выстроить и связать в единую цепочку базовые стратегические документы с позиции территориального развития, что даст возможность выстроить в правильном ракурсе систему бюджетирования, в том числе для реализации адресных инвестиционных программ.

По мнению управляющего директора Департамента стратегического анализа и разработок Внешэкономбанка Равиля ШАМГУНОВА, следует учитывать при разработке закона, что дотационные регионы заинтересованы в обретении не столько вообще стратегий, сколько конкретных антикризисных планов. Заместитель директора ГУП «НИ и ПИ Генплана Москвы» Александр САВЧЕНКО обратил внимание участников круглого стола на то, что в условиях сужающейся ресурсной базы реализации региональных стратегий необходимо обеспечить постоянную «ревизию» достигнутых результатов для понимания правильности или необходимости корректировки выбранного пути развития.

Свою позицию по разрабатываемому закону высказали также представители региональных органов власти. По мнению представителя Министерства экономического развития Калужской области Евгении ДОЛГОВОЙ, процесс стратегического планирования должен идти «сверху вниз», то есть стратегия развития России должна учитывать утвержденный научно-технический прогноз развития страны, увязанный с бюджетной стратегией. И вот эти утвержденные приоритеты развития, обеспеченные ресурсами, должны быть распространены на уровень субъектов.

По словам представителя Министерства экономического развития и конкурентной политики Архангельской области Олега БАЧЕРИКОВА, опыт его региона доказывает, что отраслевой подход не приемлем для региональной стратегии, плохо применимы для органов власти и корпоративные подходы к проектному управлению. По мнению БАЧЕРИКОВА, большое значение имеет финансовое обеспечение реализации стратегий и сам механизм принятия решений. Так, на сегодняшний день около 80% бюджета области — это социальные обязательства: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, культура. Таким образом, на инвестиционную составляющую бюджета (на развитие региона) остается довольно ограниченная ресурсная база. Вместе с тем, особая проблема — необходимость пересмотра стратегии, изменения индикаторов в результате целого ряда факторов: утверждение стратегии Северо-Западного федерального округа, подписание майских указов Президента, сворачивание ряда инвестиционных программ госмонополиями («ЛУКОЙЛ», «Роснефть»), повлекшее за собой падение бюджетной обеспеченности.

Подведя итог обсуждению нормативного документа, участники встречи сочли полезным порекомендовать законодателям разработать «дорожные карты» реализации стратегий для всех субъектов РФ; вовлечь население в процесс мониторинга и актуализации стратегий; размещать ежегодные отчеты о реализации стратегий на официальных сайтах регионов. Кроме того, было предложено проводить мониторинг динамики решения приоритетных задач на основе стратегических карт для органов исполнительной власти и сбалансированной системы ключевых показателей эффективности, содержащих четыре вида параметров: отраслевых, финансовых, функциональных и оценочных. По мнению участников круглого стола, надо также разработать механизмы реализации как всей стратегии, так и отдельных стратегических направлений и обеспечить конструктивное сочетание стратегического и территориального планирования.