IPAMM NRU HSE experts comment on the problem of regional differentiation

The vital issue, raised at the recent meeting of the Presidium of the State Council as to which system should be used to assess the work of regional heads and whether or not, to this end, a new "synthetic" indicator of "modernisation success of the regions" should be introduced, which, according to Dmitry Medvedev, would be linked with "the governor's personal success and with his ultimate fate", is a matter of concern for the vast minority of the population. That said, this minority is extremely influential: the governors themselves, Dmitry Medvedev and the current acting head of the Finance Ministry Anton Siluanov,' writes Kommersant Dengi in its article entitled Federation on Subsidies. The matter of regional differentiation that this article raises was the subject of comment by Nadezhda SIVASHEVA and Vladimir ELISEENKO, experts from the Centre for Regional Programmes to Enhance Public and Municipal Administration at IPAMM NRU HSE.

Демотиватор для губернатора
Поднятый на недавнем заседании президиума Госсовета животрепещущий вопрос, по какой системе оценивать глав регионов и не ввести ли для этой цели новый "синтетический" показатель "модернизационной успешности регионов", который был бы, по словам Дмитрия Медведева, связан с "личным успехом губернатора, с его судьбой", волнует подавляющее меньшинство населения. Зато меньшинство крайне влиятельное — самих губернаторов, Дмитрия Медведева и нынешний исполняющий обязанности главы Минфина Антона Силуанова. Последний хотел бы воздействовать на регионы "через административную мотивацию", полагая, по всей видимости, недостаточным воздействие через примерно 1,3 трлн руб. межбюджетных трансфертов (о том, как непросто распределяются эти средства, "Деньги" писали 18 июля 2011 года).

Для всех этих людей предложение Силуанова сократить нынешний список показателей оценки губернаторской деятельности, "может быть, в десять раз", примерно до 40, выглядит привлекательным. В теории такой шаг может сделать систему оценки чуть более осмысленной: иметь более 300 критериев, как сейчас, удобно, если нужно найти повод наказать губернаторов, провинившихся в чем-нибудь другом. Или, наоборот, найти позитивный повод для пиара. На решение иных задач можно и не рассчитывать — даже сам Медведев признает, что при таком количестве оценочных параметров "трудно понять, кто чем занимается".

Сокращение их перечня может сделать чуть более реальным и нынешнее призрачное разделение полномочий между регионами и центром. Сейчас губернаторская отчетность должна содержать сведения о достижении целевых показателей по множеству вопросов, которые правительства теоретически не касаются (например, численность учителей и административного персонала в школах).

Но все же — сформулированная в таком виде — это по большому счету ложная задача. И потому, что любая "административная мотивация" — лишь подмена демократических выборных институтов. И потому, что до сих пор оценки эффективности региональной власти связь с "личным успехом" губернаторов имели весьма условную. Положение у глав регионов безвыигрышное, полагает президент фонда "Петербургская политика" Михаил Виноградов. С одной стороны, динамичное развитие региона — "губернатору плюс", но, с другой стороны, это провоцирует конкуренцию вокруг губернаторского кресла.

Вдобавок в регионах с высоким уровнем жизни люди склонны более критично относиться к выборам и голосовать "неправильно". Правда, случаев, когда губернаторы лишались поста за провал партии власти на выборах, не было, но и проблемы с экономическим ростом сами по себе тоже никогда не служили достаточным поводом для отставки.

Дотация для губернатора

Экономическая дифференциация регионов за время существования Российской Федерации как самостоятельного государства, по сути, только выросла. По подсчетам "Денег", разрыв между средним размером валового регионального продукта на душу населения в 10% самых бедных и 10% самых богатых регионов в 1994 году составлял 6,2 раза, в 2000-м — 7,2, в 2009-м — 7,5. Разница в значении этого показателя между самым бедным и самым богатым регионом еще более впечатляющая: в 1994-м году ВРП на душу населения в Ингушетии отличался от ВРП на душу населения в Тюменской области в 14 раз, в 2000-м — в 26,5. В 2009-м, когда лидерство отошло Чукотке, Ингушетия отставала от нее в 25,4 раза: сокращение дистанции, как видно, чисто символическое, и пока неясно, насколько последовательное — в 2007 году разрыв был еще меньше, а с тех пор снова растет (см. таблицу 1). По размерам этого "размаха" Россия находится в передовиках: в соседнем Китае, к примеру, разница между самой бедной и самой богатой провинцией — всего 8,6 раза.

В чем разрыв между российскими регионами сокращается почти неуклонно, так это в заработной плате: с 7,6 раза между самым бедным и самым богатым в 2000 году до 4,6 в 2010-м (без учета данных по автономным округам) и в среднедушевых доходах (с 13,6 раза в 2000-м до 5,5 в 2010-м). Все это, как отмечалось в октябрьском отчете аудиторско-консалтинговой компании ФБК, свидетельствует о том, что прогресс в снижении межрегиональной дифференциации обеспечен "не развитием экономики бедных регионов, а активной реализацией политики бюджетного выравнивания".

Быстро растут главным образом добывающие регионы, у которых при нынешних ценах на энергоносители практически не остается другого выбора. Их отличает не только высокий подушевой ВРП, но и высокий уровень средней заработной платы: в национальных округах он заметно превышает столичную — 58,5 тыс. руб. в Ямало-Ненецком АО и 43,7 тыс. в ХМАО против 40,3 тыс. руб. в Москве. И, конечно же, приток средств от продажи энергоресурсов обеспечивает в сырьевых регионах инвестиционную активность: объем инвестиций в основной капитал в Тюменской области в расчете на одного жителя — 266 тыс. руб. в 3,7 раза превышает московский (см. таблицу 2).

Что же до остальных регионов, особенного роста там не наблюдается: как жили за счет бюджетных дотаций, так и живут. "В большинстве субъектов РФ, особенно в дотационных, присутствуют иждивенческие настроения и нежелание руководства брать на себя ответственность за экономическое развитие и инвестиционную привлекательность вверенного региона",— констатирует Надежда Сивашева, эксперт Центра региональных программ совершенствования госуправления НИУ ВШЭ. В условиях, когда налоговые полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены на федеральном уровне, возможности региональных властей невелики, успех региона зависит "не только от эффективности законов и вообще региональных институтов поддержки бизнеса и привлечения инвестиций, но и от личных качеств руководства".

Однако (вероятно, в силу уже упоминавшихся административных причин) регионов с активными руководителями не так много. "Ожидание финансовой помощи и точных инструкций с федерального уровня — наиболее распространенная стратегия регионов",— резюмирует Сивашева. Как подчеркивает ее коллега Владимир Елисеенко, такого рода "просто бездействие" можно считать худшим примером управленческой практики региональных властей.

Образец для губернатора

Региональная дифференциация, продолжает Елисеенко, касается "и объективных параметров социально-экономического развития, и общей активности руководства региона в доходной сфере, то есть в политике развития доходной базы бюджета". Это "могут быть и налоговые преференции, и проектная активность, и привлечение государственных инвестиций с федерального уровня, и комплексные проекты развития (кластеры, свободные экономические зоны, технопарки)".

"Сравните хотя бы Калужскую область и остальные прилегающие к Москве регионы: условия схожие, а результаты разные",— указывает эксперт. Среди образцов лучшей региональной практики он называет не только Калужскую область, где власти сделали ставку на "привлечение любых инвестиций под гарантии активного содействия", но и Краснодарский край (выставочно-ярмарочная активность, проектный подход), и Липецкую область (свободные экономические зоны). Эти регионы развиваются быстрее других, и, как подсчитали "Деньги", их отставание от сырьевых передовиков по среднедушевому ВРП в последнее десятилетие стало сокращаться (в случае Калуги, к примеру, с 7,8 раза до 5,9).

С формальной точки зрения, о том, что власти региона не сидят сложа руки, можно судить по объему привлеченных инвестиций на душу населения, но только на него ориентироваться нельзя, отмечает Елисеенко: "Во-первых, он не учитывает малый и средний бизнес, во-вторых, его достаточно сильно сбивают инвестиции добывающих компаний, которые, понятное дело, осуществляются "по месту залегания"". Кроме этого параметра можно учитывать "параметры качества государственных услуг (регионального уровня) в земельно-имущественной сфере: например, как быстро можно получить разрешение на строительство или как быстро можно получить земельный участок в аренду", говорит эксперт.

Похожий принцип использует, скажем, Международная финансовая корпорация (входит в группу Всемирного банка) при составлении рейтинга Doing Business, который вполне может служить пособием по распространению передового опыта. (Субнациональное исследование такого рода для России проводилось в последний раз еще в 2009 году, но и оно может подсказать немало).

И, кстати, это как раз та задача, с которой и начинался разговор о "модернизационной успешности" и "личном успехе губернаторов" на президиуме Госсовета: президенту "Деловой России" Александру Галушке всего-то и нужен был инструмент для "распространения лучших практик и пресечения худших практик". Правда, если федеральные власти много лет не способны использовать образцы "лучших практик", от глав регионов вряд ли можно ожидать энтузиазма.

Ориентир для бизнесмена

Пока "лучшие практики" не нашли пути к сердцам губернаторов, потенциальным инвесторам при выборе региона для ведения бизнеса остается полагаться на статистику и чужой опыт.

"Ключевой вопрос — что бизнес хочет делать в регионе: производить или продавать. Продавать, разумеется, лучше там, где больше доходы у населения. Тут пригодятся и ВРП на душу населения, и средняя заработная плата, и объем потребительских расходов,— перечисляет ВладимирЕлисеенко.— Это самые главные параметры для всего ритейла, сферы обслуживания, финансово-банковского сектора". Если же речь идет об организации производства, то помимо "ощутимой активности руководства субъекта РФ в направлении привлечения частных инвестиций" необходимо наличие "качественной (образованной, квалифицированной), но не слишком дорогой рабочей силы".

"А из неформальных признаков я бы предложил довольно простой способ,— продолжает эксперт.— Взять пять-семь крупнейших сетевых организаций мирового или всероссийского уровня (McDonalds, IKEA, "Эльдорадо", X5 Retail) и посмотреть на карты их регионального продвижения. Если сетевики в регионе не присутствуют, а уровень жизни и доходов населения не ниже среднероссийского, то регион можно считать недружественным к внешним инвесторам". И если судить по этому критерию, то по крайней мере в половине регионов РФ можно работать: список ресторанов быстрого питания внушает оптимизм.

Разрыв между самым бедным и самым богатым регионами * России (разы)

Таблица 1

Показатель	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
ВРП на душу населения	26,53	29,03	35,56	33,82	35,9	43,62	41,49	24,23	24,22	25,42	—
Среднедушевые доходы	13,63	11,31	10,64	12	11,89	10,38	9,93	8,86	6,11	6,55	5,53
Среднемесячная начисленная заработная плата	7,63	8,52	7,36	7,17	6,21	6,37	5,67	5,42	5,05	4,66	4,65