Results of the international APPAM conference Improving the Effectiveness of Public Services, held 28-29 June at the Higher School of Economics

First Vice-rector of the HSE Lev Yakobsen, Professor Douglas Besharov of the School of Public Policy at the University of Maryland, Alexei Germanovich, Public Projects Director at Moscow’s Skolkovo School of Management, Russian Deputy Minister for Communications and Mass Media Ilya Massukh and other forum organisers and founders all welcomed participants to the opening of the conference. In his report at the first plenary session, HSE’s Vice-rector Andrei Klimenko spoke about the development of public administration in Russia and summarised the key aspects of the process. The speech of the Dean of the HSE Faculty of Public Administration Alexei Barabashev during the conference’s second day was dedicated to the history of public service reform in modern-day Russia and elaboration of a new system for assessing the effectiveness of public servants.

На открытии конференции ее участников приветствовали первый проректор ВШЭ Лев Якобсон, профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Дуглас Бешаров (Douglas Besharov), директор программ в социальной и государственной сферах Московской школы управления «Сколково» Алексей Германович, заместитель министра связи и массовых коммуникаций РФ Илья Массух и другие организаторы и учредители форума.

Тема первого пленарного заседания — «Управление переменами в институтах государственного сектора». В этой части конференции обсуждались в основном вопросы создания и развития систем контроля эффективности работы органов власти. В разных странах, естественно, имеется своя специфика государственного управления. Так, доклад О Таег Шима (O Taeg Shim), заместителя министра по анализу и оценке государственных программ Республики Корея, был посвящен стратегии развития и внедрения оценки эффективности деятельности государственных служащих. Когда в 90-е годы Корея стала одной из самых развитых экономик мира, а роль государства в экономике оставалась очень высокой, потребовался серьезный пересмотр проводимой политики.

В тот период и начался переход к политике управления по целям, а не по результатам. Для этого потребовалось более четкое формулирование миссии государственных органов, определение приоритетов и основных акторов. Особое внимание было уделено прогнозированию и возможности корректировки государственных программ по ходу их реализации.

В 2007 году в Корее была введена система отчетности государственных органов, предусматривающая развитие межведомственных связей, новые способы обработки информации, а также обеспечение прозрачности сведений о деятельности властей. Но сложившуюся систему многие оценивают скептически, поскольку инициатива этих перемен исходила от государства, а не от общества. К тому же, по мнению экспертов, сама система контроля эффективности анализирует лишь количественные показатели, упуская из виду важные аспекты стратегического управления.

Другая проблема — «тихое» сопротивление нововведениям чиновников, которые осознанно занижают целевые показатели, чтобы избежать повышения требований к собственной работе. Кроме того, система задействует в основном механизмы внутреннего контроля и не позволяет избежать некоторых ошибок.

Проректор ВШЭ Андрей Клименко в своем докладе рассказал о развитии государственного управления в России и подвел основные итоги этого процесса. Хотя реформирование государственного управления началось в 2001 году, система исполнительной власти в России до сих пор далека от оптимальной, а по ряду показателей наша страна отстает от ближайших соседей, например, от Казахстана и Грузии. 

Усиление бюрократии, низкая эффективность ее работы подрывает госуправление, появляются риски снижения конкурентоспособности России. Падение веры в правительство и государственные институты негативно сказываются и на инвестиционном климате страны. Для улучшения ситуации, по мнению Андрея Клименко, необходимо, в первую очередь, обратить внимание на правовую систему. Давление на бизнес, чрезмерный контроль со стороны государства не соответствуют международным стандартам и приводят к снижению предпринимательской активности граждан, низкой конкуренции и высоким административным затратам.

Административная реформа 2002-2010 годов предусматривала введение стандартов государственной службы, внедрение так называемой системы «одного окна», предоставление услуг в электронном виде. Тем не менее граждане, оценивая нынешнюю ситуацию, сравнивают ее с тем, что было в советское время, когда стандарты качества услуг были низкими.

По мнению Андрея Клименко не до конца решенным остается и вопрос открытости и прозрачности деятельности госорганов. Несмотря на то, что в госструктурах появились общественные советы, и члены этих советов участвуют в заседаниях, не существует никаких гарантий их независимости от правительственных структур, а их влияние на принятие решений минимально. Еще одна проблема, отмеченная Андреем Клименко, заключается в том, что до сих пор не завершена разработка эффективных контрактов в государственной службе.

Дмитрий Гуртов, директор департамента «Ростелекома», посвятил свое выступление «электронному правительству», которое стало инструментом повышения эффективности работы государства. Отметив определенные достижения в этой сфере — готовые сегменты инфраструктуры, работающие центры коллективного доступа, единый портал www.gosuslugi.ru, систему межведомственного взаимодействия — Дмитрий Гуртов рассказал и о нерешенных проблемах. Одна из них — разный уровень информатизации муниципалитетов. Другая заключается в том, что из предложенных на едином портале 15-ти тысяч услуг различного уровня реально предоставляются только 90 услуг федерального уровня и 59 на уровне муниципалитетов.

Первый проректор ВШЭ Лев Якобсон начал свой доклад о взаимодействии российских государственных органов и НКО с напоминания о том, что в прошлом году исполнилось 10 лет так называемой программе Грефа, которая предусматривала много изменений, но реализована была примерно на сорок процентов, несмотря на мощную политическую поддержку. Наименее успешными оказались положения, касающиеся государственного сектора и государственных услуг.

По мнению Льва Якобсона, в России именно государственный аппарат, а не парламент или общественные организации, является основной ареной представительства различных интересов. В такой ситуации граждане страны продолжают считать, что власти не учитывают их интересы. Необходимо активное взаимодействие власти с гражданским обществом. Если в 1990-е годы государство «не замечало» появления новых структур гражданского общества, в 2000-е годы опасалось их активности, что привело к ужесточению законодательства, регулирующего деятельность НКО, то в последние годы наметилось осторожное движение навстречу: созданы общественные советы при государственных органах, общественные палаты федерального и регионального уровней. Однако, это — лишь первые, робкие шаги на пути к будущему сотрудничеству.

В своем докладе «Эволюция систем управления по результатам на федеральном уровне» профессор Школы государственного управления университета штата Мэриленд (США) Кеннет Апфель (Kenneth Apfel) рассказал о существенных изменениях в системе оценки эффективности деятельности госорганов, произошедших в его стране за последние 20 лет.

По словам Кеннета Апфеля, правительство США не является ведущим игроком публичной политики США, гораздо более серьезные полномочия сосредоточены в руках властей штатов. Важнейшие социальные и экологические проблемы решаются на уровне штата, а не федерального правительства. Тем не менее, вопрос контроля за деятельностью органов власти очень важен для американцев, и первые значительные реформы в этой области начались при президенте Клинтоне, когда был принят закон, устанавливающий параметры деятельности федеральных органов власти и поддерживающий инициативы снизу. Далее президент Буш ввел систему внешней оценки деятельности государственных органов, и появилась так называемая карточка результативности, на которой в зависимости от степени эффективности работы того или иного ведомства появляются обозначения красного, желтого или зеленого цвета.

Администрация президента Обамы пытается учесть недостатки действующей системы. Если раньше за оценкой «неэффективно» следовало порицание, то теперь она воспринимается как стимул для улучшения и развития. Были разработаны несколько сайтов, в том числе интерактивных, где граждане страны могут выставить свои оценки властным структурам. Таким образом, 20-летние усилия правительства и общественности США позволили создать систему более прозрачного публичного управления в стране, ориентированного на внешнюю оценку.

Карен Бейлер (Karen Baehler), ведущий исследователь Школы государственного управления Американского университета Вашингтона (США), сосредоточилась в своем выступлении на проблеме противодействия бюрократии системам контроля эффективности ее деятельности. Если внешняя оценка эффективности работы частной компании заставляет менеджмент менять политику компании и искать эффективные способы решения возникающих проблем, то госслужащие действуют совершенно иначе, понимая, что внешняя оценка может привести к сокращению бюджета или штата ведомства. Это, разумеется, создает напряженность в государственных структурах, которую, по мнению Карен Бейлер, необходимо предотвращать. Одним из решений в такой ситуации может стать разработка карты проблем, детально описывающая потенциальные недостатки работы и способы их преодоления. Постепенно такая система станет общедоступной, а сотрудники ведомств будут все более активно способствовать ее развитию.

Видеозаписи докладов:

Андрея Клименко 
О Таег Шим 
Алексея Барабашева 
Дмитрия Гуртова 
Льва Якобсона 
Морин Пирог 
Кеннет Апфель 
Карен Бехлер 
Дмитрия Гуртова

 

29 июня. Как оценить эффективность госпрограмм?

29 июня в Высшей школе экономики прошло второе пленарное заседание международной конференции APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management) «Повышение эффективности оказания государственных услуг».
Открывал второй день конференции доклад профессора Школы государственного управления Университета Мэриленда Дугласа Бешарова, посвященный сопоставлению двух разных подходов к осуществлению государственных программ — управлению по результатам и оценке эффективности. Эти подходы, примененные для анализа одной и той же программы, могут иногда давать разный ответ на вопрос, стоит ли продолжать ее реализацию. Более того, даже позитивные результаты могут оказаться обманчивыми или не выдержать проверку временем.

Оценка результативности той или иной государственной программы может занять столько времени, что за этот период успеют смениться руководители проекта и сами принципы операционного управления. Поэтому особое значение приобретает оценка в режиме реального времени, позволяющая оперативно скорректировать программу. Кроме того, необходимо различать «продукты», производимые в ходе программы, и ее конечные последствия. В качестве примера Дуглас Бешаров привел несколько программ по борьбе с детской бедностью, начатых в США в 1960-е годы. Одним из «продуктов» таких программ можно было считать обучение детей грамоте, однако это не означало, что каждому ребенку, научившемуся читать или писать, была гарантирована безбедная жизнь.

При исследовании государственных программ важно помнить, что какими бы привлекательными они ни были, создаются и существуют не ради них самих или аппарата управленцев. Вообще менеджеры программы всегда склонны защищать выработанные ими принципы управления и интерпретировать получаемые результаты для пролонгации «своей» государственной программы. Профессор Бешаров сравнил такое поведение бюрократов с оборонительной тактикой европейских переселенцев в Северной Америке. На привалах караван фургонов выстраивался в виде замкнутого круга, защищая людей, находившихся внутри него от возможного нападения индейцев. Так и бюрократы, управляющие государственными программами, пытаются защититься от любых попыток проникнуть внутрь выстроенной ими системы и оценить ее эффективность.

Оценивая государственную программу, разумно использовать противопоставление, полагает, в свою очередь, профессор Школы государственного управления и исследований окружающей среды Университета Индианы Морин Пирог. Иными словами, можно сравнить имеющийся (или отсутствующий) эффект с тем, что было бы, если бы программа вообще не реализовывалась. Этот подход позволяет также сравнивать новые программы со старыми.

Однако разработать адекватную статистическую систему, которая включала бы оценку ненаблюдаемых переменных, — нелегкая академическая задача. «В США такие исследования применительно к государственным программам проводятся редко, — добавила М. Пирог. — Их число растет, но на общем фоне и при тех ограничениях, с которыми мы должны считаться, оно остается небольшим». Гораздо проще (в плане сбора и презентации статистических данных) использовать социальные эксперименты и оперировать средними показателями.
Затронула Морин Пирог и тему различных культурных подходов к оценке государственных программ, существующих в Европе и США. На ее взгляд европейцы склонны рассматривать средние величины, «сглаживающие» социальные различия, в то время как в США акцент делается на индивидуальных показателях. Если в США успешной социальной программой будет считаться та, в результате которой увеличивается индивидуальный доход гражданина, то в Европе будут стремиться улучшить систему распределения доходов и сократить материальную депривацию и социальную изоляцию беднейших слоев населения.

Другой вопрос — насколько дорогие программы может позволить себе государство? Что выбрать — малоэффективную, но дешевую программу или эффективную, но затратную? Ответ зачастую остается не за учеными, а за бюрократией. «Оценочные исследования, — констатировала Морин Пирог, — либо используются только в академических кругах, либо их результаты просто игнорируются, если они не устраивают правительство».

Старший консультант-исследователь научно-исследовательского и консалтингового центра Abt Associates (США) Джейкоб Клерман предложил взглянуть на проблему по-другому: можно ли создать интерфейс государственных программ, позволяющий совместить управление по результатам и оценку эффективности? Впрочем, следом, «вместо того, чтобы делать упор на методологию», Д. Клерман раскрыл «маленький секрет»: «Значительная часть того, что делается с государственными программами, лежит в сфере «приятностей». Заниматься ими приятно, независимо от того, приносят ли они реальный эффект или вовсе ухудшают ситуацию. Опыт показывает, что чем лучше оценка программы, тем менее видимы ее результаты. И, наоборот, программы, результат которых очевиден, при использовании регрессивного и других видов анализа могут выглядеть плохо».

Наиболее часто при текущей оценке программ пытаются найти ответ на вопрос, работает ли она. Между тем, по мнению Д. Клермана, интересоваться нужно другим: как сделать так, чтобы программа работала лучше. Но оценка программ в любом случае остается дорогим удовольствием: в США на проведение оценочных исследований госпрограмм тратится до 20 миллионов долларов. «Значительную часть издержек традиционно составляет сбор данных о результатах, — отметил Д. Клерман. — Если выстроена хорошая система управления по результатам, то можно создать и хорошую систему сбора данных, которыми можно будет воспользоваться для оценки. Это уменьшит издержки по крайне мере вдвое». Столь же важным представляется ему «переворачивание» нынешней схемы заказа оценочных исследований, что позволит уменьшить их зависимость от политической конъюнктуры.

Выступление декана факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Алексея Барабашева было посвящено истории реформирования государственной службы в современной России и разработке новой системы оценки эффективности госслужащих. Он, в частности, рассказал о новых должностных регламентах и классификации чиновников, поделился результатами эксперимента по внедрению системы оценки эффективности работы аппарата Государственной думы, насчитывающего полторы тысячи человек.

Эти результаты, по словам А. Барабашева, оказались шокирующими даже для самих законодателей. Выяснилось, что должностные лица, ответственные за принятие решений, заняты лишь тем, что «бездумно» визируют те аналитические документы, которые готовят для них рядовые сотрудники аппарата. «Практически все проекты решений, поступающие снизу, одобряются, — констатировал А. Барабашев. — Возникает вопрос: кто же нами руководит? Получается, что это обычные референты. И логично предположить, что такая система управления пронизывает все органы российской власти».
Алексей Барабашев считает, что в России необходимо разработать «новую теорию эффективного государства с учетом силы гражданского общества, с четким распределением обязанностей профессионалов службы госуправления. Их деятельность (то есть сам процесс управления) и ее результаты должны оцениваться как две разные процедуры». Необходимо также подсчитывать вклад государственных органов в рост национальной экономики, культуры и социальный прогресс — это и будет отражением эффективности работы правительства.

О том, как может быть выстроена система рекрутинга чиновников, как распределять их обязанности и оценивать результаты их деятельности, говорил профессор Гарвардского университета Стив Келман. При всех очевидных различиях эффективное государственное управление, на его взгляд, можно рассматривать как управление бизнесом, где результативность является и целью, и залогом самого существования данной организации.

Директор программ в социальной и государственной сферах Московской школы управления «Сколково» Алексей Германович рассказал на конференции об истории создания и целях сколковского проекта. «Нам важно научить студентов не просто анализировать попадающие к ним материалы, но и применять их на практическом поле», — отметил он.

Одной из проблем, над которой работает группа студентов «Сколково», является реформирование закона о госзакупках в части поставки услуг. По словам А. Германовича, в этом сегменте преимущество отдается срокам и цене закупок, зачастую в ущерб их качеству. Студенты предлагают изменить положения закона, отдав закупки объемом до двух миллионов рублей аутсорсерам, а для крупных госзакупок создать процедуру предквалификации поставщиков услуг, которая бы учитывала историю работы компании, показатели ее оборота и имеющиеся у нее сертификаты, в том числе сертификаты ISO.

Завершалось пленарное заседание докладом Джейсона Тернера из исследовательского центра «Практические решения государственных проблем» (Милуоки, США). Господин Тернер являлся руководителем нескольких государственных программ в сфере социального обеспечения, результаты которых он и представил на конференции. Одну из таких программ Д. Тернер проводил в Висконсине. В результате изменения схемы работы и финансирования офисов трудоустройства число выплачиваемых пособий по безработице в штате сократилось более чем на 60 процентов: биржи труда стали гораздо более эффективно подыскивать своим клиентам рабочие места.

Похожий проект был осуществлен в Нью-Йорке при Рудольфе Джулиани. По словам Д. Тернера, до запуска его программы нью-йоркское агентство по трудоустройство вообще не отслеживало судьбу безработных, находящихся на пособии. Все изменилось, когда финансирование офисов было поставлено в зависимость от результата их работы: трудоустраивать безработных было теперь не просто выгодно, но необходимо. Те конторы, которые со своей задачей не справлялись, выбывали из программы финансирования. Помимо снижения безработицы, эта программа значительно способствовала сокращению государственных расходов по выплатам социальных пособий. Часть мер, реализованных в Висконсине и Нью-Йорке, была впоследствии заимствована лейбористским правительством Великобритании и продолжает действовать уже при новом правительстве консерваторов, доказывая свою эффективность.

Видеозаписи докладов:

Джейкоба А. Клермана
Стива Келмана
Алексея Германовича
Джейсона Тернера

 

 

Источник: http://gmu.hse.ru/grl