Необходимо вводить индикаторы коррупции и декларации интересов

Начальник отдела управления государственной службы Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Алексей КОНОВ рассказал обозревателю газеты “КоммерсантЪ” Ирине ГРАНИК, чего еще не хватает в российской системе декларирования доходов госслужащими.

—  Какие вы видите общие недостатки в созданной в России за четыре года системе декларирования доходов?  

— Есть важный системный недостаток. У нас введены декларации доходов и имущества, однако нет так называемых деклараций интересов. Декларации доходов и имущества нужны для выявления так называемых индикаторов коррупции — данных, указывающих на то, что должностное лицо, возможно, совершило коррупционное правонарушение. Типичным индикатором коррупции является, например, существенное превышение стоимости имущества над размером официальных доходов. Декларации интересов способствуют предотвращению коррупционных правонарушений, фиксируя те конфликтные ситуации, которые могут привести чиновника к таким правонарушениям. Поэтому в этих декларациях обычно указываются не столько размеры доходов и стоимость имущества, сколько источники доходов. Характерным примером являются действующие в США формы OGE-278 и OGE-450. В этих декларациях точный размер доходов вообще не указывается, чиновник лишь ставит крестик в соответствующий диапазон доходов. Но зато он должен подробно прописать их источники. Многие страны предпринимают попытки скомбинировать эти два вида деклараций, хотя это сложно. В любом случае декларирование интересов в каком-то виде должно быть. Этот момент пока в нашей системе в целом упущен. 

—  Но у нас в декларации указываются доходы от владения акциями или от банковских вкладов. Это же и есть источники доходов.  

— Для отслеживания конфликта интересов необходимо указывать источники дохода не только от ценных бумаг или банковских вкладов, но и, например, при наличии доходов от иной оплачиваемой работы — от какой организации этот доход получен. При этом соответствующие требования должны распространяться не только на должностных лиц, но и на членов их семей. 

—  Если отбросить проблему декларирования интересов, то каких еще усовершенствований требуют действующие декларации о доходах и имуществе?  

— В принципе наша справка о доходах и имуществе во многом соответствует мировым аналогам. Приблизительно те же самые виды доходов и имущества указываются в разных странах. Но все же в наших декларациях существуют определенные пробелы. Например, в зарубежных странах в декларациях часто указывается не только сам факт владения тем или иным имуществом, но и операции с этим имуществом: факт покупки, продажи, обмена, дарения, в том числе по банковским вкладам и ценным бумагам. Это важный момент, который тесно связан с контролем расходов. Потому что — и такие случаи встречались в зарубежной практике — человек перед отчетным периодом может продать все имущество за незначительную стоимость родственникам, а потом обратно все выкупить. И тогда на отчетную дату в декларации ничего не будет указывать на возможные коррупционные правонарушения. Резонно операции с имуществом предусмотреть в нашей форме. 

—  Но тогда в любом случае встает вопрос о подаче деклараций родственниками чиновников?  

— Сейчас у нас сведения о доходах наряду с должностными лицами должны представлять их супруги и несовершеннолетние дети. Вопрос о расширении круга родственников, обязанных представлять декларации, неоднократно поднимался и в Госдуме, и в СМИ. Однако при принятии таких решений нужно быть уверенными в том, что у нас есть адекватные ресурсы для сбора и проверки этих сведений. 

—  Какие проблемы есть в порядке проверок деклараций?  

— Здесь есть много всяких сложностей. Например, госслужащий сейчас имеет неограниченные возможности по внесению изменений и дополнений в представленные сведения. Это само по себе достаточно коррупционная норма. Человек может подать полупустую декларацию, а потом по мере того, как появляется информация о том, что им кто-то интересуются, он может туда вносить какие-то изменения. В большинстве стран есть некая процедура внесения этих изменений. Можно, чтобы такие случаи рассматривали комиссии по конфликту интересов. Также нашим законодательством не предусмотрены сплошные и даже выборочные проверки деклараций. Единственным формальным основанием проверки является наличие запроса. При этом запросы могут подавать правоохранительные и иные госорганы, их должностные лица, постоянно действующие руководящие органы, политические партии, общероссийские общественные объединения и Общественная палата. В зарубежных странах декларации государственных служащих зачастую проверяются на основе случайной выборки, а проверки по запросам являются дополнительным видом проверки. При этом акцент делается на запросах от граждан, СМИ и неправительственных организаций (некоммерческих), которые занимаются противодействием коррупции. У нас они не могут этого делать напрямую. 
Наконец, у нас, по сути, отсутствует едва ли не главный вид проверки декларации — на индикаторы коррупции, о которых я говорил вначале. Декларации проверяются лишь на правильность заполнения, полноту и достоверность. И вот у человека, получающего официально 15 тыс. руб., в декларации стоит 10 яхт и 25 домов. Эти сведения полные и достоверные. И что дальше? У нас не регламентирован вид проверки на индикаторы коррупции. Все эти недостатки наносят удар по всей нашей процедуре проверки и во многом обесценивают ее. 

—  Но президент, обнародовав свое послание Федеральному собранию, фактически высказал намерение ввести именно эти индикаторы. Будут введены контроль над крупными расходами госслужащих и ответственность за незаконное обогащение.  

— Это, безусловно, очень важное заявление. Если незаконное обогащение не квалифицировано как преступление, то нет юридических оснований привлечь человека к ответственности, когда он не смог дать удовлетворительных объяснений о происхождении дорогостоящего имущества при наличии невысоких доходов. Для привлечения к ответственности придется доказывать факт коррупции. В этом случае процедура декларирования доходов во многом становится бессмысленной. Но здесь вопрос очень сложный. Фактически — и об этом говорит 20-я статья конвенции ООН — человеку придется самому доказывать законность источников доходов для приобретения имущества. Это противоречит принципу презумпции невиновности, который установлен в нашей Конституции. Кстати, по этой причине США и Канада вообще не ратифицировали эту статью конвенции, а ряд европейских стран не ввел «незаконное обогащение» в законодательство. 

—  Судя по всему, президент по этой причине в своем заявлении вскользь заметил, что ответственность за незаконное обогащение будет установлена «в соответствии с принципами именно нашей правовой системы»?  

— Думаю, что так. Но более предметно это можно будет обсуждать, когда какие-то конкретные поправки в законодательство будут предложены. 


Источник : “КоммерсантЪ”