Процедура регистрации собственности в Российской Федерации: какие элементы передового зарубежного опыта регистрации прав на недвижимое имущество могут быть использованы и в России?

В ИГМУ НИУ ВШЭ завершён проект по выполнению научно-исследовательских работ по теме: «Анализ системы кадастрового учета и регистрации прав в Российской Федерации и формирование предложений по ее совершенствованию, в том числе на основе анализа лучших международных практик». В результате анализа системы государственной регистрации прав и кадастрового учета в Российской Федерации и международной практики разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования в целях повышения позиции Российской Федерации в рейтинге «Ведение бизнеса» по показателю «регистрация собственности».

Всемирным банком ежегодно начиная с 2002 года составляется международный рейтинг «Doing Business» («Ведение бизнеса») [1], который по единой методике оценивает и сопоставляет условия регулирования предпринимательской деятельности в различных странах. Рейтинг «Doing Business» используется как универсальный объективный источник информации о благоприятности условий ведения бизнеса в различных странах, а также побуждает сами страны к более эффективному регулированию, обеспечивая измеримые ориентиры для проведения реформ. При составлении рейтинга «Doing Business» оценка делового климата в стране осуществляется по 11 направлениям (областям жизненного цикла частных предприятий), одним из которых является «регистрация собственности».

При оценке стран по показателю «регистрация собственности» Всемирным банком оцениваются:

• количество процедур, которые должны быть выполнены сторонами для приобретения объекта недвижимости и передачи права собственности на него;
• время, необходимое для выполнения этих процедур;
• стоимость процедур;
• качество системы управления земельными ресурсами в стране.

При этом модельным объектом исследования является сделка по купле-продаже коммерческого объекта недвижимости (нежилое задание и земельный участок) между двумя юридическими лицами.

Анализ российской практики регистрации прав на недвижимое имущество на основе методологии рейтинга «Doing Business»

В Российской Федерации в целях повышения места в рейтинге «Doing Business» по показателю «регистрация собственности» и совершенствования системы государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав в целом была утверждена дорожная карта «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2].

В рамках реализации Дорожной карты российское законодательство, регулирующее порядок государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета, постоянно совершенствуется (сокращение административных процедур, расширение способов подачи заявления о государственной регистрации прав, сокращение сроков регистрации, сокращение перечня представляемых заявителем документов, развитие межведомственного информационного взаимодействия и др.).

Так, только за период с 01.01.2013 г. по 01.01.2017 г. в Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» изменения были внесены 42 различными федеральными законами, а в Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» - 33 различными федеральными законами, ряд значимых изменений были внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации. Также с 01.01.2017 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации), комплексно регулирующий отношения по государственной регистрации прав и государственному кадастровому учету и включивший в себя все основные новеллы предыдущих лет.

Проводимые в сфере регистрации прав реформы в целом из года в год положительно влияли на позиции Российской Федерации в рейтинге «Doing Business»: в рейтинге 2013 года Российская Федерация занимала 46 место, 2014 года–17 место, 2015 года – 12 место, 2016 года – 8 место, 2017 года – 9 место, 2018 года – 12 место.

Рейтинг «Doing Business»	Место России в рейтинге
2013	46
2014	17
2015	12
2016	8
2017	9
2018	12

При этом следует отметить, что анализ проведенных реформ и их влияния на изменение места Российской Федерации в рейтинге показал, что рейтинг «запаздывает» в оценке произошедших реформ. Как правило, изменения в законодательстве учитываются в рейтинге  с некоторым запозданием после их вступления в силу. Это обусловлено тем, что сбор информации и опрос респондентов при составлении рейтинга на следующий год осуществляются специалистами Всемирного банка в середине текущего года. При этом, естественно, есть также определенный временной лаг между внесением изменений в законодательство и реализацией этих новелл на практике, использованием новых механизмов широким кругом заявителей. В ряде случаев проводимые реформы положительно сказываются на общем балле, присваиваемом стране, но при этом повышение позиции страны в рейтинге не происходит, поскольку в других странах также совершенствуется порядок регистрации прав.

Так, например, в 2013 году была введена возможность подачи заявления о государственной регистрации прав через МФЦ, сокращен срок регистрации прав с 20 до 18 календарных дней, исключена обязанность представления заявителем документа об уплате госпошлины (и соответственно, обязанность по оплате госпошлины до подачи заявления), закреплена возможность предоставления заявления о государственной регистрации прав в орган регистрации в форме электронных документов, электронных образов документов, заверенных усиленной квалифицированной ЭЦП заявителя. Эти изменения отразились в рейтинге 2015 года: Российская Федерация за счет сокращения количества процедур и сроков регистрации поднялась с 17 на 12 место.

В 2015 году срок государственной регистрации прав был сокращен до 10 рабочих дней (вместо 18 календарных дней). За счет сокращения срока регистрации в рейтинге 2016 года Российская Федерация поднялась с 12 на 8 место.

В 2017 году срок государственной регистрации прав был вновь последовательно сокращен - с 10 до 7 рабочих дней. Однако, несмотря на сокращение срока регистрации и увеличение общего балла, присвоенного стране, в рейтинге 2018 года место Российской Федерации понизилось до 12. Это обусловлено следующими факторами.

При составлении рейтинга 2018 года экспертами Всемирного банка были засчитаны Российской Федерации следующие процедуры, необходимые для приобретения объекта недвижимости и передачи права собственности на него, и сроки их выполнения:

1) проверка покупателем наличия обременений в отношении объекта недвижимости в Росреестре (выписка из ЕГРН) – полдня (электронный документ);

2) получение продавцом «отчета о сверке» (об отсутствии задолженности по оплате коммунальных услуг) от местной коммунальной службы – 1 день;

3) проверка правового статуса и текущего положения покупателя в ЕГРЮЛ (выписка из ЕГРЮЛ) – полдня (электронный документ);

4) подача заявления на государственную регистрацию перехода права собственности в ЕГРН –11 дней (через МФЦ).

Таким образом, согласно оценке экспертов Всемирного банка, процесс регистрации перехода права собственности на модельный объект недвижимости требует от сторон выполнения 4 процедур и занимает 13 календарных дней.

Такая оценка Всемирного банка является спорной, поскольку в соответствии со статьями 18, 21 Закона о регистрации при подаче заявления о государственной регистрации прав от заявителя не требуется ни предоставление выписок из ЕГРЮЛ и ЕГРН (орган регистрации прав имеет непосредственный доступ к этим информационным ресурсам), ни тем более справка от коммунальной службы об отсутствии задолженности.

Кроме того, при оценке срока регистрации прав в Российской Федерации экспертами Всемирного банка засчитан срок регистрации при подаче заявления через МФЦ (9 рабочих дней или 11 календарных дней). Однако законодательством Российской Федерации срок регистрации прав дифференцирован в зависимости от способа подачи заявления.

Так, согласно положениям статьи 16 Закона о регистрации, при подаче заявления в электронной форме срок регистрации составляет 7 рабочих дней [3] (9 календарных дней), а при подаче заявления через нотариуса [4] – 5 рабочих дней (если заявление подается через МФЦ) либо 3 рабочих дня (если заявление подается непосредственно в орган регистрации прав, например, посредством почтовой связи) либо в течение 1 рабочего дня, следующего за днем поступления заявления (если заявление подается в орган регистрации прав в электронной форме).

Засчитанные Российской Федерации количество процедур и сроки их осуществления обусловлены тем, что, согласно методологии Всемирного банка, при составлении рейтинга оценивается не только нормативное регулирование страны, но и фактически сложившаяся практика на основании опроса местных риелторов, нотариусов, представителей бизнеса. При этом при наличии в законодательстве нескольких альтернативных способов подачи заявления (с разными сроками регистрации) в зачет берется тот способ, который является наиболее используемым согласно опросу респондентов.

Анализ передового опыта зарубежных стран по регистрации прав на недвижимое имущество на основе методологии рейтинга «Doing Business»

Республика Беларусь

Положительный опыт Республики Беларусь по введению ускоренной и срочной регистрации прав возможно применить и в Российской Федерации. Данное нововведение позволит не только уменьшить срок регистрации прав, но и станет дополнительным источником дохода бюджетной системы.

В настоящее время, в Российской Федерации, убытки, причиненные лицу в результате ненадлежащего исполнения органом регистрации прав полномочий, установленных Федеральным законом № 218 – ФЗ, возмещаются в полном объеме за счет казны Российской Федерации. Создание гарантийного фонда в Российской Федерации позволит существенно упростить процедуру компенсации убытков, а также снизить нагрузку на федеральный бюджет.

В Республике Беларусь разработано мобильное приложение «Мой Кут» – первое мобильное приложение системы государственной регистрации, при помощи которого можно получить информацию о недвижимом имуществе.

С помощью мобильного приложения пользователь может узнать характеристики недвижимости (адрес и назначение), а в дальнейшем, после авторизации, может воспользоваться и другими функциональными  возможностями.

С точки зрения расширения видов электронных сервисов, а также в целях повышения уровня доступности сведений ЕГРН для физических лиц возможно рассмотрение вопроса создания в России мобильного приложения, аналогичного созданному в Республике Беларусь.

В настоящее время в России получить информацию о недвижимом имуществе в режиме он-лайн возможно на официальном сайте Росреестра.

Грузия

Положительный опыт  Грузии по введению срочной регистрации прав за счет повышенной ставки госпошлины возможно применить и в Российской Федерации. Данное нововведение позволит не только уменьшить срок регистрации прав, но и станет дополнительным источником дохода бюджетной системы.

Грузией был достигнут значительный прогресс в организации предоставления государством услуг по регистрации прав. В зависимости от стоимости регистрация может быть осуществлена в самые кратчайшие сроки (самый короткий срок регистрации права – 1 день). Кроме того, гражданское право Грузии исходит из того, что единственной недвижимой вещью является земельный участок, здания рассматриваются как составная часть участка. Этот подход может быть воспринят в России.

Облегчает процедуру регистрации и возможность заключения сделок в регистрационной службе с участием сотрудников регистрирующего органа в проверке полномочий сторон.

В качестве передового опыта Грузии в совершенствовании процедур государственной регистрации можно отметить:

– возможность для заявителя зарегистрировать свои права в день обращения за счет оплаты повышенного размера госпошлины;

– нотариус при засвидетельствовании публичных нотариальных актов правомочен действовать как регистратор, и непосредственно осуществлять запись о регистрации в реестре.

Швеция и Норвегия

К передовому опыту шведской и норвежской регистрационных систем можно отнести: возможность регистрации права с участием специализированного агента (аналог нотариуса); защита добросовестного приобретателя, полагавшегося на данные реестра, за исключением случаев подложного внесения записи либо совершения сделки лицом, права которого были ограничены; выплата полной компенсации со стороны государства действительному собственнику, лишившемуся своего права в результате приобретения имущества добросовестным приобретателем, а также выплата компенсации добросовестному приобретателю в случае истребования его имущества.

В целом, шведский и норвежский опыт построения регистрационной системы можно признать позитивным примером для России. За исключением закрепленного в этих странах принципа противопоставимости (перехода права в силу простого заключения договора), их опыт может быть применён в России.

Представляется положительным использование шведского и норвежского опыта регистрации через посредника (которым в российских условиях может быть нотариус), в том числе регистрации ипотеки с участием банка, а также защиты добросовестного приобретателя путём ограничения возможности истребования у него имущества, с одновременной выплатой полной компенсации действительному собственнику.

Эстония

К передовому опыту эстонской регистрационной системы можно отнести: модель единого объекта (когда недвижимой вещью выступает исключительно земельный участок); обязательность участия нотариуса в удостоверении сделок с недвижимостью, что повышает уровень юридической проверки документов, а, значит, и достоверность реестровых данных; строгое следование принципам внесения и публичной достоверности – зарегистрированное право не может быть оспорено, за исключением редких исключений; осуществление регистрации и ведение реестров в электронном виде. 

В целом, эстонский опыт регистрационной системы можно признать позитивным примером для России. С учётом того, что принципы, на которых основана эстонская система регистрации, формально закреплены и в ГК России (принцип внесения, принцип публичной достоверности), использование эстонского опыта не потребует коренной перестройки российской системы. Главными изменениями, которые потребуется реализовать в России в случае использования эстонского опыта следует назвать переход на понимание земельного участка и зданий (сооружений) на нем как единой недвижимой вещи; исключение возможности истребования недвижимости у добросовестного приобретателя, полагавшегося на реестр, введение полной ответственности государства за недостоверность реестра и утрату действительным собственником своего права; привлечение нотариуса к проведению сделок с недвижимостью. Представляется положительным также использование в России эстонского опыта регистрации прав и ведения реестра в электронном виде.

Канада

Передовым опытом Канады можно признать развитие системы Торренса, в том числе в части выплаты государством компенсации за недостоверность реестра и утрату права. Так, в некоторых провинциях Канады для выплаты компенсации за утрату права были созданы компенсационные фонды.

По данным Doing Business, для провинции Онтарио существует конкретный механизм компенсации для покрытия убытков, понесенных сторонами, добросовестно проводившими сделку с имуществом на основании ошибочной информации, заверенной регистрацией недвижимого имущества.

Например, заявитель, чья жалоба будет удовлетворена, имеет право получить размер компенсации равный стоимости утерянной доли плюс дополнительные проценты от стоимости. Заявитель также имеет право на возмещение расходов по предъявлению иска против страхового фонда.

В тоже время, система регистрации земли, используемая в Альберте, основана на Системе регистрации земель Торренса и действует в соответствии с Законом о земельных титулах провинции Альберта 2000 года. В соответствии с этой системой правительство хранит все оригинальные названия, документы и планы и несет юридическую ответственность за достоверность и безопасность всей зарегистрированной информации о земельном титуле. Правительство гарантирует точность титула посредством применения законов, вытекающих из множества уставов и судебных решений. В результате любой, кто понесет ущерб из-за ошибки в заголовке или в результате мошеннической транзакции, может предпринять шаги для получения компенсации от правительства через работу Фонда страхования.

Кыргызстан

В числе передового опыта, желательного к заимствованию и реализации в России, можно назвать введение дифференцированной платы за возможность регистрации права в более короткий срок.

Кроме этого, представляется положительным опыт Киргизии по введению регистрации права на единый объект недвижимости – земельный участок с расположенными на нём строениями.

Несмотря на то, что в Российской Федерации существует понятие единого недвижимого комплекса, регистрация данного объекта возможна, если в соответствии с проектной документацией предусмотрена эксплуатация таких объектов как единого недвижимого комплекса. Согласно статье 133.1 ГК РФ единый недвижимый комплекс - совокупность объединенных единым назначением зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном земельном участке, если в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество зарегистрировано право собственности на совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь. Это предполагает, что перед регистрацией права на единый недвижимый комплекс его составные части должны быть также зарегистрированы как объекты недвижимости [5].

В то же время в Киргизии регистрация права на единый объект возможна и без регистрации права на составные объекты (п. 208), что облегчает возможность регистрации единого объекта недвижимости и снижает издержки при его регистрации.

Предложения по совершенствованию процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество

Учитывая опыт зарубежных стран, опережающих Российскую Федерацию в рейтинге «Doing Business» по показателю «регистрация собственности», и особенности российской системы регистрации прав, в целях дальнейшего улучшения позиции Российской Федерации в рейтинге возможна реализация следующего комплекса предложений:

• введение ускоренной процедуры государственной регистрации прав за дополнительную плату (повышенный размер государственной пошлины);
• введение пониженного размера государственной пошлины за государственную регистрацию прав в случае подачи заявления в электронном виде [6];
• развитие «агентской» системы регистрации прав (подача заявления о регистрации прав через банки, риелторские компании, застройщиков, нотариусов, МФЦ и т.п.);
• сокращение срока проведения правовой экспертизы за счет оптимизации ее процедуры (поэтапное внедрение типовых форм договоров, подлежащих государственной регистрации или являющейся основанием для государственной регистрации права, ограничения права или обременения объекта недвижимости; введение матричной модели правовой экспертизы);
• совершенствование механизма осуществления компенсационных выплат (совершенствование компенсационной функции ЕГРН, создание компенсационного фонда).

 

---

[1] http://russian.doingbusiness.org/about-us

[2] Распоряжение Правительства РФ от 01.12.2012 № 2236-р <Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним">

[3] Данный срок определяется на основании общей нормы, закрепленнойв пункте 1 части 1 статьи 16 Закона о регистрации, согласно которой государственная регистрация прав осуществляется в течение 7 рабочих дней с даты приема органом регистрации прав заявления на осуществление государственной регистрации прав и прилагаемых к нему документов.

[4] Имеется ввиду нотариальное удостоверение сделки, на основании которой возникает право на объект недвижимости. При государственной регистрации права на объект недвижимости, возникшего на основании нотариально удостоверенной сделки или иного совершенного нотариусом нотариального действия, заявление может быть подано в орган регистрации или МФЦ как заявителем самостоятельно, так и нотариусом или его работником. При этом срок регистрации прав существенно сокращен, по сравнению с общим порядком.

[5] В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» № 218-ФЗ государственный кадастровый учет и государственная регистрация права собственности на единый недвижимый комплекс осуществляются:

в связи с завершением строительства объектов недвижимости, если в соответствии с проектной документацией предусмотрена эксплуатация таких объектов как единого недвижимого комплекса;

в связи с объединением нескольких указанных в статье 133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации объектов недвижимости, государственный кадастровый учет которых осуществлен в ЕГРН и права на которые зарегистрированы в ЕГРН, по заявлению их собственника.

При этом в первом случае на основании технического плана единого недвижимого комплекса, содержащего также разделы в отношении всех входящих в его состав объектов недвижимости (пункт 16 Требований к подготовке технического плана и состава содержащихся в нем сведений, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 18.12.2015 № 953), на государственный кадастровый учет будут поставлены одновременно единый недвижимый комплекс и все входящие в его состав объекты недвижимости.

[6] В настоящее время при подаче заявления в электронной форме физическими лицами применяется пониженный коэффициент 0,7. Однако эта норма носит временный характер и с 01.01.2019 г. утрачивает силу.