Актуальные проблемы государственного стратегического планирования

В рамках XVII Апрельской международной конференции состоялась сессия на тему «Направления и условия развития государственного стратегического управления».
Заседание секции прошло под председательством Владимира Королёва - директора Центра междисциплинарных исследований, заместителя директора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ. К обсуждению было предложено 3 группы вопросов:

1.      Первый опыт и проблемы формирования системы стратегического планирования. 

2.      Болевые точки и концепция общественных потерь от несовершенства стратегического управления.

3.      Развитие системы стратегического планирования РФ: зарубежный опыт и мониторинг методического и организационного обеспечения.

Первый блок вопросов осветили сотрудники Минэкономразвития Российской Федерации, ответственные за разработку документов стратегического планирования,  Денис Гайнулин - начальник отдела и Анна Миронова – заместитель начальника отдела. В своих докладах они представили ситуацию «изнутри», дав оценку ходу работ по реализации Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Акцент докладов - вскрыть природу возникающих в процессе работы по формированию системы стратегического планирования сложностей и оценить перспективы их преодоления.

Денис Гайнулин в докладе «Реализация Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»» предложил оригинальную дескриптивную модель системы документов стратегического планирования. Были затронуты вопросы взаимосвязи и последовательности этапов целеполагания и прогнозирования, вертикальных и горизонтальных взаимосвязей, порядка формирования и оценки целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, а также механизмов принятия решений о разработке и корректировке документов  стратегического планирования. Также были раскрыты системные проблемы реализации Закона: отсутствие фундаментальной методологии стратегического планирования, нечёткость описания функционала конкретных документов, что не может быть компенсировано разработкой порядков, правил и частных методических рекомендаций. Было отмечено, что в Законе отсутствует такое понятие как «система», что ограничивает комплексность представления об объекте и обостряет необходимость разработки документа, методологически объединяющего все элементы стратегического планирования.

В продолжение темы Анна Миронова в рамках доклада «Перспективы развития федеральной информационной системы стратегического планирования Российской Федерации» презентовала ход и результаты работы в области информационного обеспечения системы стратегического планирования.  Были раскрыты основные направления развития Федеральной информационной системы стратегического планирования в составе ГИС «Управление», представлена её техническая архитектура, обращено внимание на значительную сложность разработки информатизации системы, не имеющей полного концептуального описания.

Второй блок вопросов общетеоретического толка осветили представители Финансового университета при Правительстве Российской Федерации Константин Лебедев (профессор, д.э.н.) и Юлия Будович (профессор, д.э.н.). В своем докладе «Главные «болевые точки» действующей системы государственного управления с современной России» Константин Лебедев представил результаты исследования качества управленческих документов. Проблемы такого «сложного» явления, как государственное управление социально-экономическим развитием, являются не только многочисленными, но и взаимосвязанными. В качестве «институциональных ловушек» рассматриваются: множественность документов планирования деятельности объектов государственного управления и цикличность их разработки и актуализации. В результате, отметил докладчик, возникает ряд негативных последствий:

1. Отсутствие специализации в деятельности по планированию, передача работы по составлению отдельных документов консультационным фирмам, что удорожает государственное управление.

2. Проблемность в организации межорганизационных взаимодействий при составлении и реализации общего плана деятельности управляемого объекта.

3. Снижение уровня контроля за процессом разработки плана, так как составителя «последующего» документа «не беспокоит» качество предыдущего документа.

Юлия Будович в докладе «Общественные потери от несовершенства системы государственного стратегического управления в России» затронула вопросы концептуального осмысления общественных издержек, как следствия  неудовлетворительного  качества стратегического планирования.

Кроме экономической и политической причин потерь (стремление государства предохранить себя от критики за принимаемые в области развития экономики решения, стремление государственных чиновников к максимизации личной выгоды и отсутствие ответственности за нереальность документов планирования) Юлия Будович называет три более общие причины: историческая – которая досталась «по наследству» современной России; научная – «провалы» общепринятой теории государственного управления (менеджмента); идеологическая – она соответствует бюрократической модели управления, характерной для нашей страны.

Третий блок вопросов. Завершили сессию представители ВШЭ Владимир Королёв (с.н.с., к.э.н.) и Дарья Двинских (ведущий эксперт) презентацией результатов аналитического исследования зарубежного опыта стратегического планирования в рамках доклада «Зарубежная практика стратегического планирования в контексте обоснования направлений совершенствования подхода к стратегическому планированию в Российской Федерации» и результатов совместного проекта с Минэкономразвития: «Мониторинг и методологическое развитие системы стратегического планирования Российской Федерации».

 В рамках исследования зарубежного опыта был предложен компаративный анализ систем стратегического планирования и управления, реализуемых ЕС, ведущими странами ЕС, США  и Китаем. Был предложен ряд рекомендаций по совершенствованию процесса формирования системы стратегического планирования  РФ, в частности предлагалось более глубоко встроить в процесс стратегического планирования представительные органы власти, расширить практику конкурсной поддержки регионов, учитывать в стратегических планах участие РФ в международных интеграционных группировках, развивать инфраструктуру экспертных и академических организаций, поддерживающих стратегическое прогнозирование, расширить перечень участников стратегического планирования за счет вовлечения в этот процесс ключевых предприятий реального сектора и др.

В докладе «Мониторинг и методологическое развитие системы стратегического планирования Российской Федерации» Дарья Двинских презентовала результаты исследования состояния стратегического планирования на региональном уровне по результатам опроса регионов, организованного Минэкономразвития России совместно с НИУ ВШЭ. В докладе отмечалось, что, несмотря на затратность создаваемой системы и ее комплексность принципиально новой создаваемую по ФЗ №172 ФЗ систему назвать нельзя. По крайней мере, для регионов преимущества новой системы не очевидны. Скорее она ориентирована на нормативное закрепление уже сформировавшихся практик. Как следствие, ожидать принципиально нового качества стратегического планирования трудно. Регионы имеют устоявшиеся практики работы в рамках стратегического планирования, состоящие большей частью в межведомственной бюрократической деятельности, нежели в работе с ключевыми стейкхолдерами и экспертным сообществом. Рекомендации по развитию системы связывались с необходимостью формирования современной методологии стратегического планирования, основанной сбалансированности целей, задач и ресурсов, гармонизации целей по уровням управления и во времени, на позиционировании страны в целом и конкретных отраслей и макрорегионов в мировой системе производства и научно-технологического развития. Результаты исследования были развернуто прокомментированы главным советником администрации Губернатора Ульяновской области Евгением Сухопаровым. Представитель региона подтвердил обоснованность представленных по результатам опроса выводов и заострил внимание на вопросах закрепления стратегий и планов в рутинах министерств, что фактически означает переход от документов как формальных инструментов к их использованию как реальных механизмов управления деятельностью.  

В дискуссии по результатам докладов принимали участие представители НИУ ВШЭ, Минэкономразвития России, РАНХиГС, Финансового университета при Правительстве РФ, представители региональных министерств и ведомств (Ульяновская обл, Волгоградская обл, Республика Саха-Якутия, Алтайский край, Республика Хакассия и др.) В основу обсуждения легли вопросы методического обеспечения и сроков реальной разработки документов стратегического планирования на местах. Обращалось внимание на необходимость минимизации бюрократических процедур, противодействия проявлению имитационных практик, размытость понятия макрорегионов как объектов управления стратегиями макрорегионов и др.

Выступавшие предложили сделать подобные дискуссии по обсуждению актуальных проблем стратегического планирования систематическими.