Оцени перед внедрением, или Как повысить ВВП

Во многих странах важные законодательные акты проходят процедуру оценки регулирующего воздействия. Во время нее оцениваются последствия и возможности, которые несет законодательный акт для государства, бизнеса и общества. О том, что дает оценка регулирующего воздействия, зачем она нужна и насколько эффективна, директор Центра ОРВ ИГМУ НИУ ВШЭ Даниил ЦЫГАНКОВ рассказывает белорусскому деловому порталу BEL.BIZ .

Во многих странах важные законодательные акты проходят процедуру оценки регулирующего воздействия. Во время нее оцениваются последствия и возможности, которые несет законодательный акт для государства, бизнеса и общества.

У нас в стране, к сожалению, такая практика пока не распространена. Но не исключено, что правительство вдохновится российским примером и введет подобный механизм и в Беларуси.

О том, что дает оценка регулирующего воздействия, зачем она нужна и насколько эффективна, рассказывает директор Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (Москва) Даниил ЦЫГАНКОВ.

– Даниил, что такое оценка регулирующего воздействия?

– Замысел оценки регулирующего воздействия состоит в том, что когда правительство или парламент принимают акт, у последнего есть и непосредственные, и побочные последствия. Кроме того, эти последствия могут иметь не только социальный, но и экономический характер. Если рассмотреть более детально статьи этого нормативного акта или его проекта, может выясниться, что для ряда адресатов данное регулирование станет довольно дорогим удовольствием. И задача ОРВ – попытаться сопоставить затраты и выгоды самых разных адресатов.

Если посмотреть поверхностно, кажется, что ты регулируешь бизнес. Но смотришь глубже и понимаешь, что и чиновники должны что-то дополнительно делать, а бизнес может затем переложить свои затраты на потребителя через повышение цен. И ОРВ сейчас существует как подход, чтобы еще на уровне проектирования акта посчитать эти затраты. А поскольку могут быть разные варианты проведения нового регулирования, то стоит сравнить затраты и выгоды для каждого варианта и выбрать тот, у которого баланс затрат и выгод для общества в целом лучше.

– То есть ОРВ – новый инструмент планирования законотворческой и, вообще, государственной активности?

– Несомненно, ОРВ связана с повышением качества законотворчества. И изменения по сравнению с прежней законодательной деятельностью заключаются в том, что помимо юристов или отраслевых специалистов сюда активно стали входить со своими методами социологи и экономисты. Социологи – с исследованиями поведения граждан, групп при прогнозировании регулирования; экономисты – с попыткой «монетизации», приведения правовой нормы к определенным количественным эффектам. И если это получается, можно посчитать баланс. Допустим, для бюджета небольшие потери, а для бизнеса и граждан – существенная выгода. Тогда у нас регулирование хорошее. Может быть так: для граждан денежных выигрышей нет, но есть определенное повышение безопасности продуктов или труда для рабочих. Однако для бизнеса это, как правило, издержки. И при этом нужно найти ту точку перегиба, где не появляются избыточные требования для бизнеса.

Можно поставить вокруг опасного объекта стену шириной 1 м и высотой 6 м. Тогда, возможно, туда попадет 1 человек 1 раз в 10 лет. А можно поставить шириной 2 м и высотой 20 м, но это будет гораздо дороже для бизнеса. А если бизнес частный и он должен привлекать деньги инвесторов и акционеров, которые хотят получать дивиденды, то такой вариант регулирования вряд ли будет успешным.

Если ты создаешь неблагоприятные условия, инвестор уйдет. Например, сегодня российский бизнес средней руки уходит в Казахстан – там налоговые ставки ниже и администрирование проще.

Можно под флагом безопасности, здоровья и прочего зажимать бизнес, но тогда у вас не будут создаваться новые рабочие места. И в долгосрочной перспективе это для национальной экономики нехорошо.

– При ОРВ интересы государства, бизнеса и общества условно уравниваются?

– Сложно учесть в одинаковой степени все интересы. И до ОРВ было понятно, что любая реформа одной группе помогает больше. Политически нет идеального механизма, который бы объяснял, почему одни должны поступиться в пользу других. Во многом это зависит и от политики правительства. Между либеральным правительством, которое снижает налоги и стимулирует создание рабочих мест, и социал-демократическим правительством, которое эти налоги делит, всегда происходит политическая конкуренция. И зачастую ОРВ зависит от регуляторной политики: является ли она скорее либеральной или перераспределительной. Но ОРВ как механизм – «беспартийна», и она внедрена от США до Вьетнама. Это говорит о том, что ОРВ как доказательная процедура позволяет разным фракциям в правительстве или парламенте оперировать независимыми расчетами, улучшить регулирование. Но добиться баланса достаточно сложно. Во время процедур публичных консультаций бизнесу гораздо легче высказать консолидированное мнение, нежели гражданам. Кроме того, нельзя сказать, что если мы будем следовать всем требованиям общества потребителей, то всегда будет лучше самим потребителям.

В Германии, к примеру, собираются закрывать относительно безопасные АЭС в пользу более дорогих источников энергии. Здесь сыграло роль давление экологических активистов и зеленых партий. Мы видим, что они заботились о потребителях, но сейчас им приходится оплачивать выросшие счета. А если что-то произойдет с АЭС в соседней восточноевропейской стране, экология Германии будет затронута практически так же.

Очень часто регулирующие решения принимаются на фоне каких-то катастроф или происшествий – пожар в клубе, затонувший пароход и т. п. Правительством сразу вводятся новые запреты, которые не всегда проходят публичные консультации. А через 4–5 лет оказывается, что это регуляторное решение своей цели не достигло – лишь обременило очень много побочных областей.

– Одним из преимуществ ОРВ является прозрачность. Но возникают большие сомнения (как в случае России, так и в случае Беларуси) насчет того, что эта процедура будет прозрачной. Всегда найдутся механизмы, чтобы этого не допустить.

– Данный механизм предполагает публичные консультации и создание портала консультаций, на котором также обновляются акты и отзывы на них по мере корректировки. Как корабль назовете, так он и поплывет. С самого начала нужно создавать максимально прозрачную среду, потому что она выявляет лоббистские усилия.

Полной прозрачности действительно сложно добиться. Даже в США орган, ответственный за ОРВ, критикуется за то, что часть его работы, методологическая помощь регуляторам,  происходит до официальной присылки акта и является непрозрачной. Но, наверное, нужно соблюдать меру, иначе на сайтах будут публиковаться сообщения о любом разговоре.

Для тех стран, которые начинают позже вводить эти механизмы, необходим анализ не только успехов, но и провалов. В России активно анализировался опыт других стран СНГ, близких по структуре управления. Нужно изучать и лучшие, и худшие практики.

– Россия первой из стран ЕЭП занялась вопросами ОРВ.

– Действительно, из трех стран ЕЭП ОРВ формализирована пока только в России. Хотя в СНГ эта оценка применяется в Украине и Молдове. Были (или актуальны) попытки внедрения в Кыргызстане, Узбекистане, Армении. Мы рассчитываем, что в Евроазиатской Комиссии появится если не департамент по ОРВ, то хотя бы в одном из департаментов – управление по ОРВ. Либо может быть создан Консультационный совет при Комиссии, который будет координировать процесс оценки разрабатываемых законодательных актов.

– Есть ли вероятность, что когда будет создана надгосударственное управление, занимающееся ОРВ, то Беларусь и Казахстан будут вынуждены создать подобные структуры у себя?

– Если посмотреть на опыт ЕС, то во многих странах процедура ОРВ запустилась именно под воздействием Евросоюза.

Внедрение ОРВ требует сильной политической воли. Как я понимаю, в Беларуси идет первый этап регуляторной реформы. И, возможно, на следующем этапе решат ввести механизмы ОРВ. Очень важно, чтобы решение принималось на уровне политического руководства. Чиновникам это не нужно, бизнес каким-то образом уже научился договариваться напрямую по конкретным случаям…

– Насколько эта процедура затратна по деньгам, человеческим ресурсам и времени?

– Я делал «прикидку» затрат на содержание Департамента ОРВ в Минэкономразвития России в 2011 году. Это в RUR 35–40 млн, включая 13 млн на НИРовские работы, но за тот же период департамент «отбил» обременения для бизнеса на RUR 15–20 млрд. Вообще, учредительные затраты очень высоки: это обучение чиновников, создание методических рекомендаций и баз данных, экспертные панели. А поддержка процесса уже не так дорога.

В условиях, когда у тебя плохая регуляторная среда, с помощью нескольких простых шагов ее можно сразу очень резко улучшить. Например, Вьетнам за несколько лет благодаря внедрению процедур ОРВ отыграл 1% ВВП. Это очень много. Потом начинается затухающий тренд. Но начальный эффект остается, и ОРВ завоевывает сторонников в правительстве, бизнесе, среди экспертов.

Источник: деловой портал BEL.BIZ